2002.12.10 師資培育法修正
2003.1.15
教師法修正
2003.5.28
圖（一） 十五年來台灣教育改革法令的更迭
二、 終結教改、回歸教育
十年教改下來，究竟使台灣「向上提升」，還是「向下沈淪」？值得大家共同來關切。不過從以上的分析中，我們可以很清楚地看出：近十年來，台灣所謂的「教育改革」，出現了不少盲點，尤其在許多主事者不了解本土文化的特色，又漠視人類智能的差異之餘，透過台灣政治解嚴、社會渴望鬆綁之際，提出許多民粹主義式的口號，再借助行政資源，強行推動一系列未經試辦、評估而又相互矛盾的改革措施。幾年下來，不但教師疲於奔命，學生一片茫然，家長的負擔也急遽上升。難怪有些人慨嘆，台灣教改的最大成就之一，就是製造出一批靠教改攫取權力的「新階級」，他們主導教育政策、影響人事異動、掌握資源分配；甚至學理上不具正當性的教育政策，也被包裝成為「教育改革」，直接搬入學校甚至課程教材中，至於校長、老師與學生卻往往沒有表達意見的機會。
基於這樣的認識，筆者特別提出以下調整教育改革步伐的十點呼籲：
（一）終結教改亂象
近年來，教育部門每年推出的教改方案五花八門，讓許多基層的教師與學生在茫、盲與忙中度過；大家只看到教改方案一件接著一件的推出，卻很少看到這些方案實施之後有無任何成果的追蹤與評估，許多民眾不禁在問：「在社會各界批評和質疑聲浪如此高漲下，我國的教改還應該繼續做嗎？」、「教改到現在已經十年了，如果還是要繼續改下去，那麼要花多久的時間才能夠達到最初所設立的目標？」針對這樣的質疑，教育當局似乎仍然為教改而教改，說不清教改的基本理念到底何在？甚至為了紓緩升學壓力，最近竟然又將推出「十二年國教」這個新制度，令人費解。因此為了避免教改帶來更多的不安與動盪，在此呼籲國內社會：不要再把「教改」神聖化，大家一起努力，終結「教改」所造成的亂象！
（二）回歸教育本質
目前的教改措施，無論是課程、教材、教科書或考試制度，大多流於倉促，甚至不惜把學生當白老鼠。尤其在移植國外制度方面，缺乏考慮國情需要，充滿「外國月亮圓」的迷思，把原本許多優良的傳統與制度也一併改革掉。例如：當初教改剛推行的時候，許多人的想法是聯考終於可以消失了，以後的學生終於不用一天到晚補習；但才幾年的工夫，卻發現現在的學生反而比以前更可憐，不但補習補得更凶、書包變得更重。在「課程簡單化、授課時數減少化、教學份量減輕化」的趨勢下，我們的教育素質是否也跟著不斷下降？面對愈來愈激烈的國際競爭，我們必須堅持「因材施教」、「循序漸進」的本質，重新建構優質的教育環境，逐步整頓教改留下的後遺症。今後教育主管機構必須「謀定而後動」，不盲動，不躁進；對於原有的改革政策提供基層學校消化、吸收的機會，並且予以微調、修正；甚至提供三到五年休養生息的沉澱、反思及解決問題機會，不再急於推陳出新。至於今後任何新的教育措施必須經過完整的規畫、試驗或評估，才能全面推行。並且民眾、基層教師、校長甚至學生都有權拒絕任何因為選票考量、不顧國家財政及社會現實考量的新教改政策。
（三）摒除文化霸權
這些年台灣教改出現了許多「文化習性」的問題，尤其出現「教育改革文化霸權」現象。從十多年來的改革經驗來看，實際上仍未脫離中國傳統「一條鞭」與「強制性的行政文化模式」，例如：國中基本學力測驗、多元入學方案、九年一貫課程等方案，外表都以追求民主、多元、進步作包裝，而實際上則以政令方式，由上而下全國統一施行，甚至只提供一套標準共同參照，甚至在此過程當中培養了許多「學閥型」的人物，透過改革方案的合法性，一方面藉以制定遊戲規則，另一方面由他們進行成果評估工作。以多元為名，但實際上卻造就了更多一元制式的思想與方式。從整個台灣教改推動當中，可以看出類似問題一再重演。
教育改革之所以出現封閉式的、泛政治化的、實用主義與模糊化的思維，主要缺乏對另類形態、不同選擇的尊重，以全國統一版本作為實施規範。舉例來說：從建構式數學到九年一貫課程，事先雖然採取試辦，但過程中卻沒有更細緻的規畫與確實的考量評估，以致無法掌握改革措施的成效為何，而急於在短時間內推行至全國，後果可以想見。如果過去慣用的優勢文化霸權已阻礙台灣教育改革的創新，則今後是否能減少這種「同樣」或是「唯一」的推行方式，來規範全國各級學校？是否能夠容許另類的教改方案去加以試驗及發展？甚至用小規模的方式先行嘗試幾年？
（四）發展公共論壇
國內許多國中、高中校長對教改的看法，或許值得參考。許多人認為教改改來改去，如果學習的內涵沒有改變，教育品質沒有提升，結果是枉然的。而這些校長們卻有一個共同的特點，即是不願公開表達對教改的負面評價，擔心會因而被貼上「反教改」的標籤。這一點反應出教改過程中出現「教改的政治正確」與獨斷問題。整個過程可說缺乏討論、辯論，更遑論反對聲浪。
今後應該要討論的應該是如何透過這一波教育改革，為國內塑造出一種創新教育的討論空間，與突破教育人員和民眾的固有習性，鼓勵他們能夠針對不同的教育方案進行公開辯論。要回歸教育專業，重視教育本質，摒棄教改民粹化、不求實際、不重評估、討好民意的作法。鼓勵民眾與基層教師深入問題，在本身工作上嘗試改變。另外還要增強跨越不同群體、城鄉的合作機會。在過去的教改中，常出現以台北人的思維、以都市生活的形態著眼，忽略台灣各地現有的社會背景與條件不一情形，造成基層單位許多觀念不清、政策不明，甚至難以推動的情況。因此在日後推動教改，應該強化主事者、行政單位、推動群體、學校基層教育的共同參與及理念溝通，能夠了解彼此工作處境的問題，並加強雙方平等合作，增加社區、學校等的積極參與，以協助基層發展教育改革的文化習性。
誠如黃武雄在最近〈教改怎麼了？〉一文談到如何發展「公共論壇」，以尋求大眾對教改之支持，甚至引發思想論戰，社會才會往前躍進。尤其接下來這波教改應以建立良善的「公民社會」為優先，從培養「公民意識」著手，強調歷史先後脈絡。因為如果沒有恰當的歷史性定位，將使得這場社會總體改革失去了方向，教育改革內在機制沒得到恰當的安頓，終將陷入另一場心靈危機之中。因此，在這一場涉及社會重建工程的艱鉅事業中，依賴的不但是教育人員的熱忱與奉獻，更需大家重新檢視自身的理念，藉由發展社會上公共論壇，來集思廣益、深入討論教育問題。
（五）確保正當程序
另外，從先進國家的教改經驗來看，英國在形成教育革新方案時，通常先由政府擬定構想，並提出「政策綠皮書」，經過一段時間的實驗級廣徵修正意見之後，才進一步發展為「政策白皮書」。其後依循法定程序完成立法，成為正式的教育法案。而為了增加教育革新政策推動的成效，也配合研訂各種策略計畫加以實施。而美國的教育革新方案，最初都會由總統在年度國情諮文中加以揭示，然後轉換為聯邦政府教育優先政策予以推動；其後再完成立法，成為教育法案。
從英美教育革新方案中，可看出兩國如何將教育理念化為具體實施方案的努力。以美國為例，過程中非常重視廣徵各界的意見，通常會根據政策優先予以公布在聯邦教育部網站上，然後針對各界提出建言，加以修正。而英國除了透過教育與技術部網站公布改革資訊，接受網路公聽和各方建議外，並且會針對特定對象，如十四到十九歲的青少年進行問卷調查及宣導工作。另外，英美兩國的教育改革方案，大多會透過立法程序，使教育革新方案成為正式法案，才能獲得國家經費。一旦法案通過，會進一步提出實施的具體策略，並且加強事後追蹤與評鑑工作。
（六）注重環境結構因素
十多年來的教改始終將焦點放在課程教材、成績評量以及入學方式上，忽略環繞在這些機制外的結構因素。正如同許多教改人士所提出的：以為改了以上項目就可以順理成章的改善現今教育問題。其實這樣的想法是很有問題的，主要的原因是課程的更動牽涉到整個師資結構的調適，教材的更動連結到教科書生產機制的變化，而成績評量及入學方式的改變則和教育行政息息相關。教育改革其實是環環相扣的。以師資的配套措施為例，規畫者認為只要更改教材及課程，如同過去辦幾場教師研習即可改善所有問題。然而事實上，過去國小師資多半以師專為主的包班制，國中師資則是以師範體系擔任的包課制，兩者之間的師資養成不同。雖然師資培育多元化已實施多年，但是這樣的根本結構仍未有所調整。並且在實施九年一貫課程前，師資培育機構亦沒有相關的配套措施，以改變過去分科的教材教法，因此在原有的制度之中沒有辦法配合，新的師資培育機構也無法妥善改進，可看出九年一貫課程在師資培育方面完全被忽略。這樣的忽略變形成一種以精美的新課程為訴求，卻沒有相應的師資培育做配套，結果讓老師們只好「邊學邊教」，甚至把原有教師分科專長也放棄了。例如美術、音樂等科任老師，在面對藝術與人文領域的統整課程時，呈現一籌莫展的窘境。這些是課程改革中缺乏配套措施的例子。
先營造出人性化的教育環境，有了人性化的教育環境，學校裡教師（與家長）的觀念、課程設計、教學技巧等，便會慢慢受到影響。此時政府要做的是盡量去鼓勵有能力、有熱情的教師，提出教學的改進計畫，予以補助，使好的教師能伸展抱負，精益求精，甚至影響校園文化。
（七）鼓勵教師成長
從台灣實施教改的經驗上看，由於推動教改的團體大多來自學術菁英或是中上階層的優勢團體，常常不了解社區及基層教育人員之間的現況與想法，因而推動中常出現衝突與落差。因此，是否能夠盡量減少由上而下的外來要求？減少基層人員因不了解、誤解、質疑而產生觀望，照本宣科，走一步算一步與陽奉陰違等情況。例如：過去實施的國中常態編班、開放教育、小班小校、九年一貫課程等都可以看出這樣的問題。今後，能否多鼓勵基層人員進行自我創新，而不再限於「上級交辦任務」的形式。畢竟，任何國家的教育改革都必須獲得基層教師的認同，如果沒有辦法讓基層教師自動自發，從自願性發起改造，那麼這種聽命行事的教改其實是不容易成功的。正如同游伯龍教授所倡導的「習慣領域」原理，每個人成長的過程中，自有自的「習慣牢籠」，堅不可破；如果教育環境無法爭取學校教育工作者的認同，以激發改革熱情，甚至提供相對的配套措施以促其行動，則表面競逐、大拜拜式的教改行動，往往會流於形式化，而無法達到預期效果。
另外，主管人事異動過多，法令變動太快，形成老師與職員在不熟悉政策的情況下動輒得咎，甚至出現倦勤狀況。尤其教師們為了忙著適應，是否會影響教學品質？值得注意。例如：每個學校的教評會、考績會、課程發展委員會、領域會議、學年會議等等都需要教師的參與；甚至數年前公布的教師法，迄今仍有很多基層老師搞不清楚，更何況是今年剛修訂的教師法，知道內容的更少。難怪有些老師反應，教改最好暫停一下，讓校園能夠適應各種法令、熟悉新的方案。至少暫停幾年，好好消化吸收，否則連教師都搞不清楚狀況，東抓西找，反而造成學校更多的問題。因此，鼓勵教師成長，提供配套措施，教改才有正面發展的機會。
（八）追求優質教育
最近，許多歐盟國家（如：德、法、荷蘭、瑞典等）逐漸以「優質教育」、「教育發展」等名稱取代過去的「教育改革」一詞，主要在於減少改革一詞給人「革命」、「破壞」、「取代」原有措施的負面印象。尤其，他們認為今後教育發展的參考對象不再以美國馬首是瞻，而是根據OECD（經濟合作與發展組織）數十多個國家的教育指標，作為檢驗（check & balance）本國教育的參考。例如：引進「學生基礎能力國際比較評鑑」（Program for International Student Assessment，簡稱PISA），來作為各級學校培養學生面對未來挑戰能力的依據。在二○○○年，就透過三十多個國家、全球二十多萬學生的參與，利用PISA評量來了解哪些因素與學生的成就有關。
此外，在為近年來教改問題徹底把脈的過程中，必須徹底揚棄那些似是而非的民粹式口號，重新肯定「一分耕耘，一分收穫」的價值觀；以追求優質教育作為目標，逐步調整現行的教育體制；讓每一個學生能夠發揮潛能，也讓努力教學的老師能夠獲得應有的尊重。尤其必須強調：教育的主體是教師和學生，不是任何「教改專家」；教育的目標是追求優質教育的「教育發展」，不是好大喜功、充滿民粹式的「教育改革」！教改所應改的不只是「制度」，而是社會大眾的「心態」能否轉變才更為關鍵。教改的決策者應有如此體認，如果教師、基層教行人員、家長、學生或民眾無法擁有健全的心態，那麼再好的決策也是「事倍功半」；甚至可能因過於理想而遭受更大的批評。同樣地，就算國內的教改暫停，我們又回到了以前的教育和考試制度；但如果大眾的心態還是和以前一樣，而不是向前看到下一代人在面對未來世界發展所需要的優質能力，那麼過去國人所大肆批評的教育問題仍會繼續發生。
因此，教育改革不應是與過去「斷裂」或「決裂」的行動，而是「連續」原有的基礎，保存精華，轉化創造的過程。
（九）建立回饋評量機制
我國教育改革始終存在著一個盲點，那就是許多教改構想、改革策略或執行的推出往往缺乏詳細的規畫，再加上行政單位向來沒有主動建立回饋機制，基層教師及學生的意見也未能充分反映到上層規畫者。教改行動在缺少這個重要環節之後，於是，經費都花下去了，但成效如何就不得而知了。比方說在第一線的教師與學生對教材與課程的感受應該是最深的，但我國教育改革在推動時卻往往忽略這個階段的回饋機制。
另外，檢討各項政策的推行時，多以各校形式上的投入作為評鑑項目，缺少實質成效的檢討。常見的是以投入次數及成品展現作為教改成果的呈現，例如：事後要求表格的評量填寫，通常以列舉推動哪些教育改革？辦了多少次研習？多少人參加？經歷哪些教學與活動內容的改變？編輯了什麼資料或手冊？投入了多少人力、物力、資源、經費及學生學習樣品等，作為改革成效的評估。在一連串精美的書面展示中，忽略了實際在教室內學生學習的成效、教師教學態度與專業成長，以及學校組織文化的提升。這種「淺碟式」的評鑑工作，主要原因包括： 負責推動的行政人員需要在短期間看到具體的成果報告，藉以宣示政績，向社會大眾交代。 一般家長與社會大眾習慣將目光集中於正在推動的教育改革及活動內容，較不習慣追根究底了解主事者的全面教改評鑑報告。原本推動的教改方案因為媒體輿情、特殊權力介入或是新主政者的方案出現而改變或停擺。因此，回饋機制的建立必須及早規畫，才能充分掌握改革的成效。
（十）保障弱勢群體
近年來在教育政策自由化的潮流下，表面上教育的權力似乎朝著減少政府干預、校園自主的道路，實際上卻是將整個台灣教育推向市場化的激烈競爭。在學校自主、社區參與的口號下，政府逐漸退出教育的主導權而讓市場介入。從升學競爭的多元管道、課程的鬆綁、教科書的開放、師資市場的競爭、九年一貫課程中英語教學的引進等，在在顯示政府如何透過資源的重新分配，讓教育逐漸淪為市場競逐下的產物。因此，這些年的教改聲中，學生的壓力不但沒有減低，反而因課程、教材、升學考試的多元化導致學生補習風氣更勝於以往，讓原本屬於偏遠地區、身心障礙等文化弱勢學生處境更加艱難，造成社會階級複製的情況愈來愈嚴重。
在這過程中，無論對城鄉差距，學習障礙甚至資優教育而言，都因政府漸漸退出管制，由市場機制取代而出現各種問題，尤其近日大學學費節節上漲，更引起社會的關注，導致廣大群眾對教育改革愈來愈不滿。
此外，許多證據顯示，近年來的教改措施，如多元入學、甚至九年一貫課程已經使台灣的教育出現「雙峰現象」。當前的經濟變遷與教育改革正在逐漸擴大台灣城鄉的貧富差距，塑造出「台灣的兩個世界」。家庭因素已經成為社會階層複製的關鍵，而躁進的「教改」正是促成這種現象的關鍵！然而國民教育中「保障每一個人的受教權及保護弱勢群體」卻是政府責無旁貸的任務。未來的教育調整，必須在「因材施教」、「有教無類」的原則下，採取積極措施，保障弱勢群體，讓他們也能獲得優質的教育機會，不能放任「貧者愈貧，富者愈富」，讓弱勢族群成為民粹式教改的犧牲品！
總之，教育改革不能再走回頭路，叫特定的人士來為教改負責其實也沒有太大的意義，因為其所要付出的代價和成本實在太高了。不過正如陳水扁總統曾經提過：我們的教改是否能讓孩子們的「考試少一點、書包輕一點、睡得飽一點、選擇多一點」。這段話道出了國內教改已經走到「學習要減壓」、「素質要提升」的地步。就像黃榮村部長所說的：「倘若未來二十年國力大幅下降，則將不是任何人謝罪就可以負起責任的；而國力素質低落，這個責任也無人可負。」這段話正好也說出教改當中的複雜與不可預測性。雖然教育主管當局一再強調，教改不能走回頭路，只能往前繼續前進、深化，但是，教育改革過程中有沒有需要徹底檢討的地方？
畢竟從整個教育規模來看，十餘年來，我國在教育改革方面投入的經費何止數千億，光教育部每年編列的政府預算為一千多億台幣，加上各地方政府共計四千多億。自一九九六年教改會提出教改總諮議報告書後，行政院便核定「教改行動方案」，近五年內動用了一千五百七十多億的全民稅收推動教改。所以，從整個教育經費來看，這十多年來累計的費用，高達幾兆預算，十分可觀；加上人力的投入，社會成本更是不計其數。可是僅僅在近五年內，教育部長即換了四任，教育主管業務司處的人員也經常在變動。這十年間經歷教改的學生更何止數百萬？究竟我們的教育改革改到現在是否如同預期的理想一般，能夠全面提升人民素質，能夠讓我們的國民在個人品質與競爭力上都獲得改善？這些問題有沒有任何統計數據或研究報告來告訴國人？直到今天放眼台灣，究竟有沒有一個良好的追蹤評估機制，來告訴全民：台灣的教改理想是否已經達成？
三、台灣ROC（Republic of Creativity）向前行
根據英國資深記者麥克雷（Hamish McRae）在《二○二○年的世界》（The World in 2020）一書中，指出未來世界的發展將以「文化」與「價值」作為競爭的主力，並有以下特色：
人口結構改變，邁向高齡社會。雖然先進國家共同面臨出生率降低、學齡人口減少的情況，社會對教育的需要卻有增無減，而且所需的內容也與過去不同；高齡社會需要的是「再教育」。如面對人口快速老化的問題，日本已在考慮東京大學將來有沒有可能改為只招收成人的學士後教育機構？因此，未來社會已受過教育的成人再教育將成為重點所在。
自然資源與環境的改變。如何在外在環境劇變的情況下，善用食物、能源與水源三大資源，以最少的資源達到最舒適的生活，將是各國努力的重點。
人民如何善用國內外儲蓄，是資金國際化之後的競爭新優勢。未來生產製造業將更強調設計、行銷與配銷等措施。優良、獨特品牌的建立是企業生存的關鍵。
未來的科技將以電子為發展重點。在家工作人數將會增加，市中心會出現人口外移的趨勢。而凝聚城市的力量將不再是經濟，而是文化。哪一個城市能夠掌握智慧與文化的精髓，就能夠有更繁榮的發展。
政府的管理品質將成為國家競爭優勢的重要一環。雖然在全球化之下，各國要求政府權力下放鬆綁的呼聲不斷，但是到了二○二○年之時，各國的管理品質將更受重視。管理的工作將轉向下放給各個專精於不同領域的機構運行。政府不必直接負責管理成效，而是透過立法來做最後的監控。
因此，推動二十一世紀經濟成長的力量是「重質」而不是「重量」。唯有重視品質（quality）、動機（motivation）與紀律（discipline），加上人民勇於負責、社會穩定、有秩序，才能夠維持經濟的長治久安。未來的世界，評估各國的成長與否，不能單看企業表現與國內生產毛額（GDP）等數字，而需要進一步分析數字對於社會的意義，包括：人類生活滿意度、社會治安及整體社會中每個家庭的品質，都是調查重點。以美國為例：雖然美國社會面臨犯罪、濫用藥物、家庭系統崩潰及教育成果不彰等挑戰，但美國仍具有「優勢文化」及「智慧財產」兩種非常人性的資源，因此，到了二○二○年，美國的文化仍能席捲世界。其中，包括許多智慧財產權，如電影娛樂事業，及著名哈佛大學等機構在科學出版品方面貢獻新的概念與知識，這些正是美國在知識與文化的優勢，使其他國家難以望其項背。
反觀東亞經濟最缺乏的即是「原創力」。雖然東亞國家在短短的一兩個世代中，衝出了經濟高度成長的成績；但長期以來，東亞國家常以模仿作為學習，這個部分只能創造短期的效益，長遠來講有所局限。雖然東亞國家重視教育、注重工作倫理、願意辛勤工作，但因天然資源少、基礎建設不佳，更嚴重的是東亞國家是知識與構想的輸入國，本身的教育體系未能發展原創的研究力。儘管許多亞洲對教育十分投入，但教學方法仍強調機械式的學習，從多重選擇中挑出背誦的答案，而不鼓勵創造、思考，也缺乏實際的技能。儘管機械式的學習可以培養優秀的線上工作者及中階的主管，卻無法培養出具有原創力的思考者與行動者，而影響國家長期的發展。因此，未來台灣如何加強教育中的創造力，避免過去一味地模仿和機械式背誦答案的學習，才有機會在二○二○年與世界各國競爭。
總之，回顧過去這十多年來的教改，我們的教育是否足以培養無數具有原創特性的人才？今後我們的社會各界、老師、家長、甚至企業雇主，又如何協助與督促政府建構一個優質的台灣教育環境？未來下一步怎麼讓「ROC」（Republic of Creativity）向前行？請大家一起來動腦筋，想一想！
圖（二） 台灣未來的人才在哪裡？
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