台灣教育改革之研究
台灣 政治大學教育系教授 周祝瑛
發表於「民辦教育研討會」
上海華東師範大學
一、台灣教育改革的忙、茫、盲
自從一九八七年台灣地區解嚴之後，十多年來，在教育改革大旗的揮舞下，台灣教育生態丕變。從表面上看，校舍似乎變得更華麗了，設備儀器更新穎了，校園民主和多元化也更受重視了。然而，只要進入各級學校中，便可以一眼看出：在華麗的教改口號下，從上而下的一連串教育政策，由外到裡的一波波教育改革，讓原本平靜的校園忙碌不堪。然而，由於大多數教師對於教改理念認知有限，再加上溝通不足與配套措施不夠，許多教育工作者只能在「忙、茫、盲」中渡過。至於教育素質有無提昇，學生程度是不是一年比一年好，老師和家長都沒有把握。十多年來，投資了難以計數的經費，動員了全國教育人員，弄得家長和學生目眩神迷的教改行動，其「成效」究竟如何？很少有人說得清楚。因為這些教改成效從來都沒有人去追蹤評估，甚至在推行之初也沒有任何對照組加以比較。可是，一波又一波的「改革」仍然持續在進行……。
「教改」原本只是一種「教育手段」，十幾年來的教改行動反倒把「手段」變成了「目的」；結果「教改」被神聖化了，教育主管當局好像是為「教改」而「教改」，教育的本質與目標反倒受到忽視。前教育部長曾志朗提過：「無論九年一貫過程或者多元入學，這些體制上的改革並非教改的核心，它們都只是在建立一個『良善的教育環境架構』。而教改的真正核心應該在於塑造學生的精神面貌，它的思考在於我們到底要『培育』出什麼樣的學生？」換言之，今天不論是政府高層也好，教改人士也罷，似乎都沒有真正掌握到教改問題的核心，也欠缺貼近教育本質與目標的敏感度，更缺乏對於國內教育生態的真正理解。其中，主事者最大的問題，便是經常相信以政治的手段，動用政府的行政力量，就可以解決台灣的教育問題。這樣的思維方式正是戕害教育精神的關鍵因素！
因為教育上「與人為善」、「潛移默化」的本質被忽略了，所以在教改的過程中，當權者以為只要上級命令下來，基層師生就可以落實下去；只要政策「正確」，無需辯論、試辦，甚至追蹤檢討，便可以「九年一貫」下去。在一道道令人眼花撩亂的教改方案中，開啟學生的想像力，培養學生創造力，鼓舞學生積極向上的教育目的，都不斷地異化變質。現在不但孩子們對這些「教改大餐」消化不良，教師們原有的優勢不被看重，連專家們都感到焦慮不安，因為他們自己的小孩也已經成為教改的「白老鼠」！教改的問題到底出在哪裡？
自願就學方案、廣設高中大學、消滅明星高中、多元入學方案、九年一貫課程等，這一系列教改方案的推行所以會弄得問題叢生，主要關鍵在於它們都是以「打倒升學主義、減輕升學壓力」作為首要考量，而不是以「追求優質教育」作為首要考量；走的是「普及教育」的群眾路線，而不是真正著眼於提昇教育品質的路線。其中所提倡的「人人有大學唸」跟「人人有飯吃」的共產主義一樣，都是難以實現的虛幻理想；硬要用政治的力量逼它實現，就註定要付出許多慘痛的代價。「快樂學習」、「把每一個人帶上來」、「校校是明星，人人是英才」，教改運動中出現的這許多口號，本質上都是「民粹主義」式的，都違反了「因材施教」的教育原則；能夠動員群眾的「改革」（或「革命」）熱忱，卻註定要製造出更多的社會問題。今天我們要想撥亂反正，解決這些難題，一定要先認識教育真正的本質，看清楚當前教育難題的關鍵所在。
細數從解嚴以來，台灣的教育何止經過翻天覆地式的變革，而其中堪稱「教改白老鼠」的學生權益何在？看看以下的教改紀錄，可略知一二。
（一）自願就學方案
今天教改的前身，是一九九○年開始實施的「國中生自願就學輔導方案」。一九六八年實施九年義務教育之後，由於國中（初中）合格師資大量不足，各國中在升高中的競爭壓力下，不得不採取能力分班的方式，將學生分成「升學班」和所謂的「放牛班」。大部分學校對「放牛班」學生採取放牛吃草的方式，使這些學生形同被棄的孤兒，得不到教育的愛與關懷，因而自暴自棄，對社會造成莫大的困擾。雖然教育當局三令五申，規定國中必須常態分班，學校方面仍然我行我素。因此教育部推出國中生自願就學輔導方案，以班級常模固定配額五分制的計分方式，作為升學排序的唯一依據。
然而，常態分班將智愚差距甚大的學生聚集於一堂，不僅增加老師教學的困難，問題更多的是：在班級內各等第固定配額的限制之下，低成就學生即使成績有進步，他們在班上的排序，依然無法得到等第的進步，成為所謂的「班後段」。由於自願就學必須採取三年成績，有些人乾脆在國二階段就提早放棄學習。本來自願就學方案是希望讓社經地位較低的學生，也能得到公平的教育資源，但是這樣的制度設計，反倒使他們在常態班中，成為忠實的墊底者。
而「反對能力分班」其實是一個民粹式的口號。人類智能有智愚之別，是難以改變的事實。政府教育部門最重要的職責是把握「因材施教」的原則，設計一個教育制度，讓天賦不同的學生能夠適材適所，充份發揮自己的多元潛能。要解決「能力分班」的困擾，最好的辦法是在常態編班的原則下，配合學科能力分班，例如：英、數等課程，應分出若干等級，並隨年級增加而增加選修科目，讓能力和學習速度不同的學生，各有適合他們的課程可上，有不同的考卷可考。這樣一來，既可打破「後段班」的標籤，也不會出現被老師視為包袱的「班後段」，真正落實「因材施教」的理想。這種作法，已經有學校在實施，也證實有其可行性。
要實施「學科能力分班」，現行的教學方式並不必作大幅度的調整。如果我們要解決「後段班」或「班後段」的問題，就必須往這個方向努力。「自願升學方案」跟這樣的方向背道而馳，違背了教育原則，實施十三年之後，終於在今年（二○○三年）正式走入歷史。遺憾的是：我們的教育部門並沒有從這件事中學到任何教訓，反倒繼續推出一系列民粹式的教育改革方案。
（二）建構式數學
教改中的建構式數學，是引發最多爭議的一項，不僅僅是實施時間長，並且參與的小學生高達一、兩百萬人。建構式數學由台大數學系兩位教授設計與主導，從一九九三年起在國小課程標準提出這樣的構想，進行兩年師資養成後，即因為要實施九年一貫課程而宣告中止。一九九六年，在未經審慎評估的情況下，加上教科書開放民營，全國推行。這些年來，基層教師認為這種教學法在教學現場不適用，加上多數國小教師也弄不懂什麼是建構教學的「多元理念」，只好依照教科書，機械式地教學。
這種「化簡為繁」的教法，不僅違背了建構教學的精神，而且導致學生數學演算能力大幅降低，而家長也在一旁束手無策，無從協助起。在去年（二○○二年）建構式數學實施六年之後，接受新教法的第一屆學生已升上國中一年級，由於學生數學演算能力大幅下降，又看不出其他能力有無提昇，在國人一片反彈聲浪中，當年的建構式數學專家被貶成「誤國誤民」，黃榮村部長只好宣佈：九年一貫課程不再強調「建構式數學」，以平撫家長的情緒。可是，這種把全國一百八十萬小學生當白老鼠的做法，已經使學生和家長付出了多少代價！
（三）九年一貫課程
九年一貫課程是教改的主軸。和傳統舊課程分科數學的最大不同之處，在於九年一貫新課程，改採「七大學習領域」，包括「語文」、「健康與體育」、「數學」、「社會」、「藝術與人文」、「自然與生活科技」、「綜合活動」。原來的美意是：九年一貫課程不再強調孩子的成績與分數，而是希望孩子具備「生活能力」；能夠適性發展，成為一個健全的人，而不是考試的機器。乍聽之下，這樣的目標確實十分「美好」。然而，實際上，如何才能達到這樣的目標呢？
九年一貫課程涵蓋了國小到國中全部的教學內容，按理說，要推行這樣的新課程，應當循序漸進，由一年級至九年級，逐年實施，才不會產生課程銜接的問題。然而，因為教育部門在理念尚有待溝通、相關配套措施殘缺不全、師資培育亟需加強的情況下，卻貿然付諸行動；實施的程序更是漫無章法，民國九十年（二○○一年）由國小一年級開始實行，民國九十一年（二○○二年）就擴及一、二、四、七年級。其中四、七年級原本學習舊課程，突然改用新課程，學習型態驟然改變，不僅造成適應上的困難，而且課程內容銜接不上，更產生了教學上的障礙。
而九年一貫課程中所謂的「課程統整」，其實是把各種專家學者所能想到的學科內容，譬如：資訊、環境、兩性、人權、生涯發展、家政等六大議題，都融入「七大領域」的課程之中，成為台灣國民教育課程的一部份。台灣的小學生除了原本就存在的數學、自然與社會課外，還得學會母語、國語和英語。目前英語教學由小五提前到小三施教，母語教學由小三提前到小一；小學階段就得學習三種拼音系統。面臨強大的學習壓力，小學生的書包愈來愈重，他們還「快樂」得起來嗎？
（四）「一綱多本」的民間教科書
為因應民間教育改革對本土化及自由化的要求， 一九八九年後，政府開始推行教科書鬆綁的政策。從一九九六年起，國中小教科書由「統編本」改為由民間教科書編印的「審定本」。過去國立編譯館編輯的「統編本」教科書在正式使用前，都會有一年的試用期，但九年一貫課程的「審定本」教科書，往往卻未經試用便匆促上路，結果是內容錯誤百出，令人憂心不已。
在「一綱多本」的政策下，民間教科書業者推出不同的審定本教科書，價格卻比傳統教科書貴了三至四倍。由於教科書版本眾多，在強烈的競爭下，民間業者不得不使出各種手段促銷，各級學校教科書採購過程也不斷傳出弊端。教育部用「聯合議價」的方法，壓低教科書價格；書商則以「賣教科書綁參考書」的手法，作為回應。如此一來，家長經濟負擔十分沉重，清寒學生的學習資源更是大為受限。二○○二年間，立法院教育委員會因此通過兩次決議，先則要求教育部：恢復國立編譯館編寫國中小教科書，繼則要求教育部：立即勒令民間業者退出九年一貫國中小教科書市場；這等於是要回到教改前的原點。這樣的要求雖不盡合理且有違法之嫌，卻反映出民間對於早日終結「教改亂象」的殷切期望。
進一步來看，在九年一貫課程中，教師必須扮演多種角色，他不但是課程的「設計者」和「執行者」，需要提供學生合適的教材與學習經驗；為了提昇教材的品質，他還必須扮演課程「評鑑者」和「研究者」的角色，經由評鑑、行動研究來改進、更新和創造教材。而在「協同教學」的原則下，教師是「協同者」，必須放棄以往單兵作戰的習慣，與不同專長的教師組成「教學團」，來進行教學。 聽起來，這樣的設計似乎十分理想。問題是：目前中小學教師（尤其是國中）大多是接受分科的師資養成教育。九年一貫課程要求「包領域」教學，理化專長老師同時要教「自然與生活科技」領域內的物理、化學、生物、地球科學等科目；美術專長老師則要教音樂、表演藝術等科目。如果真的要達成九年一貫新課程的目標，教育部門理應按部就班，一方面在師範院校或教育學程培養合科教學的老師，一方面讓現職老師接受完整的在職訓練，讓他們能夠逐步適應到新制度。然而，教育部門不出此策，反倒推出一系列未經試教、內容又常出現錯誤的教科書，強迫他們上陣，當然引起教師的強烈反彈。
九年一貫綱要強調：「領域教學應以統整、協同教學為原則」。在教師的強烈反彈下，教育部立即表示：不再堅持合科或分科教學，教改立場反覆。至於所謂協同教學則包含多種形式，可以由歷史、地理、公民教師組成教學群，進行個別教學、交換教學或循環教學；或由一名老師包一個領域；或是分科式教學，只在學期中或學期末，安排一到數個統整學習主題。
教育部讓步之後，各校通常是選擇不影響升學的綜合活動或健體領域，開始進行「改革」。至於國中基本學力測驗要考的國、英、數、自然、社會五科，仍然是由專科老師分科進行「協同教學」。這種做法，看在「課程專家」的眼裡，又批評是「熱鬧有餘、內涵不足」，過於活動化、流於形式，缺乏知識性的內涵，成為目前各校推行九年一貫教學的最佳寫照。
（五）多元入學方案
根據教育部的說法，高中（職）多元入學方案的主要精神是發展學校多元特色，啟發學生多元智能，及升學管道多元選擇；其主要目標就是「帶好每位學生」以及「紓解升學壓力」。然而，現行的多元入學方案能夠達成預期的目標嗎？
就教育原理而言，要解決聯考「一試定終身」的問題，國中在校三年的表現絕對比一次或兩次的國中基本學力，更能代表學生的學習成就，更能正確預測高中階段學習的成功機率。可是因為有國中學生在媒體上反應課業太重；家長擔心學生壓力太重，擔心國中教師評分不公，教育部就放棄原來採計在校成績的決定，不管申請、推甄、登記入學，都以國中基本學力測驗作為主要錄取的依據。
然而基本學力測驗早期發展的目標，是用以瞭解國中畢業的同學是否達到應有的學力水準，性質屬於「資格考」；國中畢業生必須通過這個基本門檻，才有資格申請想就讀的高中。至於申請所需要的條件，則由各校根據辦學特色，自行訂定。可是多元入學方案由於社會大眾的爭議，不參採在校成績，需有一個客觀的入學標準，基本學力測驗因而搖身一變，成為具有篩選功能的「鑑別考」，甚至淪為全國三十多萬考生的「超級大聯考」。
目前高中多元入學方案雖然有三種入學管道，但不論是申請入學、推甄入學、登記分發入學，都是以學科基本能力測驗為主要的入學依據，可以說是「一種考試，多種入學管道」。基本學科不佳的同學，雖然有其他才藝、專長，要想入學還是十分艱難。不僅如此，這種不顧國情、強行移植西方制度的多元入學方案，反而加重了家長與學生的「升學壓力」，成為「多錢入學」的代名詞。
（六）補習班的蓬勃發展
由於常態分班將上智和下愚強行聚集於一堂，老師教書的時候，不得不兼顧程度不一的學生，造成學校教學進度緩慢。「一綱多本」的教科書使得各校所用教科書多不相同，學校老師很難教學生如何因應學力測驗。再加上「多元入學」以國中基本學力測驗作為主要錄取依據，不採計在校成績；想要進好學校的國中生，不得不求助於補習班，因為只有補習班才有能力綜合各校不同版本的教科書，才能教學生如何應付學力測驗。結果許多學生一到國三就開始到補習班「隨班附讀」；有些學校的學生在學測之前，甚至會「集體請假」，到補習班「朝七晚十」，全力衝刺。
根據臺北市的統計，二○○○年底，台北市立案之公私立短期補習班計有1,253家，較一九九九年底增加6.19％；其中近八成是為學生升學而設的文理補習班。二○○○年中小學生參加校外補習比例為55.14％，較一九九九年提高0.64個百分點，其中以國中生之67.96％補習比例最高；平均每週補習5.93小時，亦較上年增加0.17小時。補習項目國小以『外語』為主，國中以上則以『功課』為主。教育改革反而促成了補習業的蓬勃發展！
另外，遠見雜誌在今年（二○○三年）所做的「全國教改大調查」顯示：有48％的學生沒有補習；原因不是因為支持教改，而是因為他們是中低收入家庭子女，沒錢交補習費，無法跟上教改所造成的補習風潮。「多元入學」變成了「多錢入學」，九年一貫下來，不僅貧富落差加大了，城鄉差距也變大了；可說是違反了教育「公平、正義」原則！
（七）學校教師的退休潮
補習班的蓬勃發展，象徵著學校教學功能的衰微。可是，在多元入學方案的要求下，學校又必須要發展其他的功能。為了要讓學生具有多方面的才藝，老師不得不配合家長，替學生製造各種表現機會。有些國中為了使學業成績好的同學符合推甄條件，就想盡各種辦法，給學生「發獎狀」。有些學校從國二（初二）開始，就讓學生輪流擔任幹部，而且設置各科「小老師」；到了國三上學期，一班三十多位同學都有一學期以上的幹部紀錄。
當然，在商業利益掛帥下，這樣的功能也不是不可以取代。有些補習班為了因應多元入學，甚至推出「推甄考前衝刺班」、「推甄保證班」。而且還可以協助學生，取得推甄資格的證明；例如與里長、社區社團合作，為學生取得公共服務的紀錄。
學校的教學功能逐漸喪失，教改花招層出不窮，教師們在疲於奔命之餘，一方面痛心職業尊嚴喪失殆盡，一方面又擔心政府財政日益艱難，勢必要逐步縮減公教人員福利，於是紛紛申請辦理退休。目前台灣各縣市教師都湧現了前所未有的退休潮，二○○二年全台灣教師退休人數已經達到創記錄的九千人，是一九九七年的兩倍之多！
（八）廣設高中大學
在「廣設高中大學」的口號下，教改的最大成就之一是使台灣的四年制大學院校，由七十九學年度（1990）的四十六所增加至九十二學年度（2003）的一百五十四所，成長近三倍多；學生數由原先的二十六萬多人增加到近八十萬人，成長也近三倍。今年（2003）教育部公佈的資料顯示，明年台灣的大學錄取率估計將達80％，這意味著大學提供的就學名額比報考大學的考生名額還要多，達成了「人人唸大學」的理想。
然而，「人人唸大學」的夢想成真之後，升學競爭是不是就此消除了呢？近十年來，教育部門放任大專院校拼命改制擴張，很多師資和設備都不夠水準的職業學校，卻仍升格為技術學院，再升格為大學。在這種「換牌改制」政策下所成立的大學，教育品質有無堪慮呢？
由於大學數量與學生人數快速增加，政府對高等教育經費補助也相對減少，目前我國政府每年對每名大學生補助的教育經費，在公立大學為301,000元（新台幣），在私立大學生則為131,000元（新台幣）。在財政困難的壓力下，政府一面縮減高等教育的補助，一面又鬆綁學費政策，使得國立和私立大學，都走向高學費的道路。目前台灣公立大學一年學雜費約兩萬九千元，而私立大學則為八萬五千元；在「投資/收益」相差如此懸殊的情況下，請問學生會選擇什麼樣的大學？現在的高中生不是沒有大學可以唸，而是愈來愈多的人唸不起大學。既然爭取「物美價廉」的教育機會是人性之常，高中生又難道不會感受到升學競爭的壓力？他們能夠放棄「升學主義」的競爭嗎？
而高等教育經費緊縮，意味著大學教育品質的下降。據統計，東京大學學生每人每年從日本政府獲得折合約兩百萬台幣的教育資源；香港也有九十到一百萬元；韓國國民所得僅台灣的三分之二，每名大學生也有卅六至四十萬；台灣公私立平均卻不到十四萬元。這種「低成本」教育出來的學生，會有「國際競爭力」嗎？根據行政院主計處統計，最近三年來，大學生「畢業即失業」的情況相當普遍，目前還有超過一半的大學畢業生找不到工作，今年（2003）的應屆畢業生中仍有六、七成的人尚未就業。
（九）廢除明星高中
除了「廣設高中大學」，「廢除明星高中」也是近年來教改中常聽到的口號，主要是認為：高中、大學數目太少，迫使學生要一窩蜂的去擠聯考窄門，是造成學生升學壓力的主要原因；尤其是明星高中的升學率太高，公立大學的入學名額都被他們搶走，更是「升學主義」的罪魁禍首。因此，只要廣設高中大學，廢除明星高中，讓「人人有書讀」，「人人上大學」，升學壓力自然迎刃而解。
然而，任何人都可以看出：所謂「廢除明星高中」，「廣設高中大學」，其實是一種民粹主義式的口號。大家都知道：「天下沒有白吃的午餐」，「一分努力，一分收穫」的道理。學生努力想考上一所好高中、好大學；教師努力把書教好，這都是「追求優質教育」的本質。如果「廢除明星高中」只是為消除它的優勢，「廣設高中大學」只是降低教育的水準，那麼未來台灣將拿什麼與人競爭？
（十）廢高職論
在「廣設高中大學」的理想下，教改的另一項主張是「廢除高職」。高職教育是台灣技職體系的一環，其課程以基層的生產技能或管理方面的實務訓練為主，著重於培養學生一技之長，使其能迅速融入就業市場，並提供社會對基層技術人員的需求。長期以來，台灣國中生畢業之後，升學者約有五成進入高職或五專；有人譽為台灣經濟發展的生力軍。
近年來，因為台灣產業轉型，高職訓練不符就業市場需求，高職畢業生就業市場萎縮，許多高職生只好選擇繼續升學。在這種情況下，教育單位應把握因材施教的原則，編列適合技職體系的基礎學科教材，一方面建立技職教育體系的升學管道，一方面針對產業界的需求，加強就業導向的技術訓練課程，建立證照制度，以「重視學力」取代「學位至上」的價值觀。
然而，有關人士卻視高職教育為「黑手技術」，批評高職生的英文、數學、理化等學科基礎訓練十分脆弱，認為要解決高科技產業缺乏人才的問題，應「讓高職成為歷史名詞」，造成技職教育界一片嘩然。這些人才又連忙解釋：他們並不主張全面廢除高職，也不代表他不重視高職教育，而是目前台灣的高中學校數目不夠，許多國中生畢業後無法進入普通高中，只好轉從高職體系升學；所以政府應該普設高中，縮減高職學校到百分之十左右，讓真正喜歡動手的人去學好技術。
令人不解的是：把高職學校縮減到百分之十，這些被擠壓出來的學生就能成為高科技產業所需要的人才嗎？教改目標不就是要「發展學校多元特色，啟發學生多元智能」嗎？「黑手技術」難道不是多元智慧的一種嗎？為什麼高職學生非要基礎課程實力堅強不可呢？為什麼要讓一些早就不喜歡抽象思考而擅長動手操作的學生硬是進入高中，陪讀三年呢？還有那多麼昂貴的工廠設備因廢高職而閒置與浪費，難道不是納稅人的損失？教育部門為什麼不設法提昇高職的教學品質，讓他們學習社會所需要的各種「黑手技術」，而輕信廢高職的主張？