大學自主與大學績效

參、台灣原大學法行政法人化之主要內容及爭議

一、大學法中有關行政法人的規定

如前所述，台灣地區大學法修正迄今已超過十年，隨著時代的轉變，目前社會對於大學辦學績效屢有呼聲，尤其在政府財源緊縮的情況下，各大學莫不朝向提升其經營效力方向發展。雖然大學本質並非營利事業，其經營效力亦難以計算，然而透過大學法人資格的追求，更能保障學術獨立、財務人事自主及大學內部組成人員的參與及自治自律的機制。不過大學畢竟與一般的公務機關行政機構不同，是否能引用行政法人概念作為大學組織再造的基礎，值得近一步商討。

由於大學法人與一般行政法人性質不同，因此在行政院提出的行政法人草案第二條中規定：「本法所稱行政法人指國家及地方自治團體以外，由中央目的事業主管機關，為執行特定公共任務，依法律設立人事及財務自主之自主性公法人。前項特定公共任務，以具有專業需求或需強化成本效益及經營效能，不適合由政府機關推動，亦不宜交由民間辦理，且所涉公權力行使程度較低者為限。行政法人應制定個別組織法律設立之；其目的與業務性質相近可歸為同一類型者，得制定該類型之通用性法律設立之」。這條草案不但明定行政法人之定義，並且將性質類似者加以歸類，另訂法律。例如，草案中指出大學及博物館等性質特殊的機構得另訂大學法及博物館法，不過問題是，博物館和大學與一般行政機關性質差異頗大，在此份行政法草案中處處可看出該草案經常參酌國外經驗。然而，英、美國家不論是在大學及博物館等項目，均有不同的社會背景。相對之下，台灣的博物館缺乏社會支持，自營的收入也非常少，不若英美的博物館有龐大的民間捐款，及政府國庫支付。在大學經營方面，美國各州公立大學亦有大批經費來自民間捐款，而我國的大學是否與歐美社會背景相符，值得進一步加以考量，否則貿然移植國外經驗，則易重蹈過去實行之BOT法則、公務人員職位分類制度，甚至十年教改之嚴重後果（秦富傑，民92；周祝瑛，2003）。

根據行政院二○○三年最初公佈的大學法修正草案中有六大重點，包括：

1. 增訂大學法修正草案第二章「行政法人國立大學」專章，納入國立大學改制行政法人相關規定，作為未來國立大學行政法人化之依據，如：增加採購彈性、適當鬆綁人事法令限制等。

2. 改變大學校長遴選制度為教育部主導，改善過去校長由教師遴選產生之校內派系對立及影響校園安定弊端。

3. 設立「高等教育審議委員會」，負責審議高等教育政策、高等教育資源分配，建立高等教育專業諮詢制度。

4. 削減校務會議的權利，校內另設學術評議委員會，處理純學術事務如：學術單位的設立裁併、學術發展與學術計畫審核等事項，改變過去校務會議為校內最高決策機關，形成校長有責無權、校務會議成員眾多、議事效率不彰、學術專業責任難以建構的弊端。

5. 在系所授與學位外，另外增加學程學位的設計，提供系所轉型機制。

6. 大學內部組織不再由法律規定，由各大學自行在組織規定內訂定，藉此授與大學自主權，自行決定其適合架構。（轉引自http://mis.cc.ntu.tw/2734/ann/asp/management.asp）

二、國立大學行政法人化之爭議

在上述的行政法人草案中，第四十條規定行政法人為國立大學者得依大學之特性就組織運作、評鑑、監督、會計、財產及財務事項，另以法律之特別規定。針對這樣的條文，考試院特別提出不同的意見，認為大學是為教學與研究目的設置，與一般行政機關行使公權力之性質有所差別，大學改制相關事項宜另以法令訂之，不宜與行政機關作相同規定，因此建議刪除該條文。儘管如此，教育部仍於二００三年六月通過行政院院務會議，公佈第一份大學法修訂草案。時值暑假，因事關體大，各大學紛紛有所回應，如：六月十八日國立大專院校教師會理事長的一份聯合聲明中即針對大學法修正草案事先未徵詢各校意見，並提出對教育部擴權的嚴正抗議（簡明勇等，2003）；此外，台灣大學於九十二學年度（2003）第一次校務會議中，由五十八位校務代表提案校方組成大學法修正草案因應小組，一方面發起大學法修正草案之全國連署行動，二方面希望透過對大學法修正條文之研究匯整資料，作為修法的參考依據。由於台大為台灣高教之龍頭，台大此舉帶動了全台各國立大學對此議題之關注，尤其如交通大學、政治大學及台灣師大等教師會積極參與、監督與修法，讓大學法在二ＯＯ五年年初出現重大轉折。

綜觀原大學法修正草案可歸納出以下爭論，在優點方面：

1. 避免行政機關過度干預，有助於追求大學自制與學術自由：公立大學公法人化可將原先國家直接行政轉為間接行政，使公立大學在政府監督下，避免行政管制與學術駕馭之矛盾。

2. 政府與大學間由特別支配關係調整為權利義務相對法律關係：大學法人化後，教育部對大學自治範圍僅能依立法院通過之法律或其授權命令之規定，對大學進行法律監督。

3. 大學內部組織自主：法人最大特徵在於學術與行政兩大組織享有自治，不再是一般行政機關，其內部組織由法律加以規定之。

4. 大學預算概括與彈性：大學法人化後，得自由運作經費，惟在編列預算時，國家應避免對大學進行細部逐項用途指示，而為概括金額的撥付。

5. 建立學校本身學術責任、績效管理之理念：學校享有學術自由，但亦須認清權利與責任。法人化後須引進大學評鑑制度，並建立現代化財務管理系統，重視經費使用效益。

6. 大學之聯盟與整併依法有據。

然而，在缺點方面如下（李威儀，2003；周祝瑛，2003；唐麗英2003）：

1. 政府控制權力更大：綜觀整個大學法修正條文當中，六十多個條文當中由教育部訂定的實施細則就高達十幾項，可以看出整個大學法有向教育行政機構逐漸擴權，形成有權無責的情況。從該草案中更可看出教育主管單位都是從經營管理的角度來考量國立大學的發展，使其幾乎成為其他經濟部門的附屬單位。而國立大學日後仿效私立「大學設置董事會」，在形式上使國立大學看似更加獨立，但實際上從董事會的人數、任期及權限方面卻增加國家對高等教育的控制可能性。至於「高等教育審議委員會」的設立，負責審議高等教育的政策、資源分配以及其他法令規定事項，形成該會變成各國立大學幕後的決策機構，有權無責，很難避免酬庸文化。

2. 國立大學恐淪為私人財團牟利工具：在行政法人的國立大學中，其教學研究和基本設施幾乎都要由國家來補助，但是其補助比例的標準卻未明文確立，可能會造成國立大學為補助款而備受政府牽制，大學的獨立自主將消失殆盡。

3. 校內民主面臨危機，學生受教權和教職人員工作權不保：大學法修正草案一旦通過後，原屬校內最高決策單位的校務會議將有重大改變，學生代表只能列席，對於校園重大事務缺乏參與空間。此外，校長可直接提案聘任或解聘教師，只需經過校教評會審議即可，影響教師工作權。

4. 大學經費、資產規定不明確：新制對於大學經費的收支和應用中，會計的稽核作業必須受到教育部及審計部的監督。大學資產經費運用一方面受到政府嚴格的監控，另一方面在補助款上亦缺乏明確的比例標準，大學在運作上將出現左支右絀、看行政單位臉色的尷尬情境。

5. 外行領導內行：學校校董會或是數所大學聯合校董會的組成，此是人事介入大學運作的重要特徵。以實施大學校務董事會最有經驗的美國大學來說，許多地區大學的董事會仍無法免於地方派系的介入的問題，更何況是台灣？

6. 立法耗時，行政支出成本龐大：要實行國立大學行政法人化，勢必要調整或修正現有國立大學的人事、財政、採購及校產管理制度等，其牽動的法制調整工程及耗資的行政成本，恐怕大於所預期的行政法人化後大學競爭力提升的效益。

7. 法律糾紛不明：由於大學法中規定不明，目前在民法上，當大學和行政機關發生爭議的時候，大學本身並沒有一個可遵循的法律依據和解決途徑，對大學教育的傷害其實遠比於所謂競爭力的提升來得嚴重。

8. 大學恐遭財團、政治力介入：法人化的大學一年有三、四十億以上的年度預算，且可投資持股、貸款及擔保，可謂是一個大型企業組織，但是大學法中僅在第二十七條、第二十九條及第三十條對於行政法人國立大學之董事人數、任期等事務進行相關說明，不若公司法對企業的詳細規範，其不完整性實不可言喻，一旦政治力或財團侵入國立大學，法人化的國立大學將沒有任何阻擋機制。

9. 有權無責的體制外機構：大學法修正草案使得高等教育審議委員會及法人化後的國立大學校董會擴權，卻沒有相對的責任單位，造成兩個單位有權無責。國立大學行政法人化將使所有權力集中於教育部、學校董事會及校長，透過教育部可掌控大學人事及主導大學系所裁併工作，教授治校精神蕩然無存，大學將喪失學術自主權，影響不可謂不深遠。

肆、新大學法修正案仍具爭議性

鑒於原大學法修正案中，有關國立大學行政法人化及高教審議委員會備受各界的反對，教育部於是在二ＯＯ四年十二月將原修正案大幅修改，刪除上述爭議之條文，並增改下列內容：

1. 校長遴選委員會「由教育部或各該所屬地方政府遴派之代表」、「學校校務會議遴派之學校代表」及「學校推薦校友代表及社會公正人士」各佔三分之一組成。

2. 院長之選舉，由學校組成遴選委員會，就校內或校外具教授資格者遴選二人至三人，報請校長擇聘兼任之。校外教授聘任為院長者，應同時按其專業領域聘為相關系、所專任教師，不適用本法及教師法有關教師聘任程序之規定。

3. 系主任、所長及學位學程主任，由院組成遴選委員會，依該校組織規程規定之程序，就副教授以上之教師中選出，報請校長聘請兼任之。但藝術類與技術類之系、所及學位學程之主任、所長，得聘請副教授級以上之專業技術人員兼任之。

4. 教育部得基於國立大學發展或資源整合之需要，邀集國立大學代表研擬大學合併計劃經核定後執行。

這次重新修法，雖已刪除第一次訂定之爭議條文，但仍然無法免除社會各界對於教育部的權力得以無限擴大，進而得以完全干預、掌控所有國立大學主管人士的疑慮。尤其，今後各國立大學校長，將很難避免由教育部指派。各校的大學校教師，對於其校長的產生，也已毫無選擇之權限。同樣的，各院系、所教師對於院長、系主任及所長之產生，也不再有置喙的餘地。對於大學的合併與否，也將可由教育部強力主導（郭明政，2005）。換句話說，經由如此修法，不只台灣各國立大學教師參與遴選校長、院長、系主任、所長的權限被限制、剝奪，好不容易才培養出來的大學自治的精神將出現嚴重的衰退現象。在此情形之下，各國立大學的發展將受到空前的影響，大學自主與自治精神將出現嚴重的衰退現象。

於是二ＯＯ五年元月，全台灣九所大學教師會，全國教師會及若干民意代表等人，為此特別召開記者會，表明反對上述新修訂大學法草案，也因為各界缺乏共識，這次新修的大學法未獲立法院一讀通過。由此可見，大學法修正案已引起台灣高等教育界的普遍關注，其未來發展值得令人拭目以待。

伍、結論

綜觀台灣大學法從一九九四年修正公布後，於校園學術自由的保障、民主機制的建立以及大學制式的落實等具有重大的意義。但該法實施迄今遭遇不少批評。於是近兩年為了因應台灣加入世貿組織的衝擊以及回應大學法人化的呼籲，由教育部及行政院成立大學法修法專案小組，顯示強烈的改革意圖。

誠如許多人批評：台灣教改最大的問題在於多數移植國外的制度，而忽略了其在台灣本土的合宜性。如此次大學法修訂中先後出現兩種版本，包括，一開始原擬將國立大學改為行政法人的提議，及成立高等教育審議委員會。這兩項措施將大學的組織形式做了前所未有的大幅修改，使得許多人擔憂國立大學未來恐淪為政治分贓及酬庸的祭品。而新近修訂的大學法草案又因有違大學自治精神，社會各界擔心教育部擴權等疑慮，而遭遇各大學之抗議，甚至無法通過立法院一讀的門檻。從台灣大學法修訂的種種波折來看，無論是追求大學自主或是大學績效，都必須仔細評估本身的高教環境及條件，尤其對於大學教育目的為何的釐清？究竟追求競爭力是高等教育的主要或次要目標？這些問題恐怕須加以釐清，否則一旦立法實施，影響之深遠，恐怕波及數代。

參考資料：

行政院組織改造推動委員會（2003）。組織再造行政法人篇。台北市：行政院人事行政局。

李威儀（2003）。取自國立大學法人化台北、高雄公聽會。

周祝瑛（2003）。誰捉弄了台灣教改？台北：心理。

周祝瑛（2003）。「行政法人法制化」公聽會報告，立法院法制委員會編制，未出版。

秦富傑（民92）。博物館行政法人化之商榷。博物館學季刊17 ”2”。

教育部（2003）。民92年6月11日國立大學行政法人化議題之回應說明，未發表。

唐麗英（2003）。國立大學行政法人化＝教育部及校長集權化＋校園戒嚴化。國立交通大學教師會，未出版。

郭明政〈2005〉。全國教師會新聞稿，2005.1.6。(台灣，台北)

彭錦鵬（2003）。「行政法人法制化」公聽會報告，立法院法制委員會編制，未出版。

黃光國（2003）。教改錯在哪裡？台北：印刻。

楊瑩（2003）。近年來台灣高等教育體制的重要改革及發展趨勢。發表於「中華高等教育改革國際學術