參考資料：周祝瑛（2003）。誰捉弄了臺灣教改？。臺北：心理。
四、教科書開放商機之外
教科書是教材的權威、教學方案的心臟，也是中小學階段學生最主要的學習資源，及教師教學活動的重要依據。自民國五十七年（1968）實施義務教育以來的二十年間，台灣教科書一直是由國立編譯館依據教育部規定統一的課程標準來編寫、印刷及分配，這稱為「統編本」的教科書制度，也是大多成人所熟悉的課本。然則，面對如今教科書開放後種種問題的衝擊，我們有必要重新來檢視教科書開放的政策。
（一）教科書開放政策的始末
解嚴後的台灣，為回應民間教育改革對本土化及自由化的要求，教育部宣布自民國七十八年（1989）起，打破國家長期對教科書的壟斷，開放部分科目的教科書由民間來編印，開始了教科書鬆綁的政策，朝向「統編審定並行制」。不過當時的教育部政策是開放「與聯考無關、較不重要」的科目，而攸關意識形態的科目（如國文、史地等），仍由教育部掌管。
到了民國八十一年（1992）的國會改選，立法委員中有人提案要求中小學教科書全面開放，且重新檢討國立編譯館的定位。由於行政院教育改革審議委員會也建議全面開放私人編寫教科書，教育部於是宣布中小學教科書將逐年採用「審定制」。而這一波的教科書鬆綁政策為：由民國八十五年（1996）起民間出版社可以參與編寫國小主要科目教科書；民國八十八年（1999）起可以編寫高中國文、公民、歷史、地理、三民主義及軍訓科；民國九十年（2001）起可以編寫國中聯考科目。其中，國立編譯館也在民國九十一學年（2002）起全面退出教科書編輯市場，「統編本」教科書正式成為一歷史名詞。
（二）教科書開放審定的意義
雖然目前社會各界對於教科書的開放有許多批評，不過教科書的開放原本有其良善的立意，例如：
1.可增加教科書一綱多本的特色，減少一元化的單一標準
藉此打破國家對教科書的長期壟斷，降低政府在意識形態的主導，並且增加市場競爭機制，提升教科書品質。
2.有助於提升教科書水準，改進品質
教科書開放，可以增加市場自由競爭，改善教科書品質。且由政府負責教科書審定（查）的功能，針對各版本教科書的缺失提出改進意見，來提升教科書水準。
3.提供民間參與機會，廣納社會資源
為了回應社會開放與多元化風氣，且顧及城鄉差距，讓有志教科書發展的出版社能發揮教育理念，投入民間資源，發展出具有多元化教材的教科書，讓不同需求學生有不同選擇機會。
4.發揮教師專業自主，增進教師教學知能
為了讓學生的學習達到適性的效果，教師可自不同特色的版本中，依據學生的個別差異，選擇提供補充教材，如此一來，將能充分發揮教師教學自主權。
5.帶動教科書研究氣氛，促進教材研究發展
開放民間編輯之後，將會引進更多的相關課程學者專家投入中小學教材研究發展的領域；群英匯聚的結果，將刺激教科書研究的發展，經審查與編輯之間的互動，有助於提升教科書、教材的水準。
（三）教科書開放的相關問題
由以上可看出，教科書開放其實具有正面功能，然而卻也因此出現許多問題。過去，由於教科書多遵照教育部頒布之課程標準審定，且期間有實驗與修正階段，問題不大。然而自九十學年度（2001）開始，國小實施九年一貫課程，並於四年內實施完成。由於以目前課程綱要、能力指標取代以往的課程標準，導致教科書開放民編後的一連串問題：
1.教科書中錯誤百出、品質優劣不一
由於九年一貫課程暫行綱要自發布（民國八十九年三月三十日）到實施（民國九十年九月一日）僅有一年半的時間，新的教科書必須完成編輯、審查、印製、選用等程序，編輯與審定兩者之間的互動時間極為倉促。編輯教科書的廠商為了趕上審定的時間，審定教科書的國立編譯館為了趕上下個學期學校選用的時間，以致無法對教科書中的錯誤作仔細的校正，才會產生教科書中錯誤百出的情境。
究其原因，九年一貫課程倉促的實施可說是主要因素。另外，面對教科書全面開放給民間書商編印，以能力指標作為編輯的依據，原本立意良好，但在民間出版社研究時間不足的情境下，缺乏編輯與審定的充分互動，難以發揮課程統整的一貫性，在品質與水準的要求上也無法盡如人意。因此，在教科書研發與品質未成熟、各項配套措施尚未齊備的同時，國立編譯館即全面退出編輯工作，是福是禍？有待國人去評斷。
2.球員兼裁判的編輯委員
教科書審定的首要目的在選出合格的教科書，發給審定合格執照，讓學校知所選擇。審定委員若是一面參與民間廠商的編輯工作，一面又身兼國立編譯館的審定工作，那就難保公正、客觀、多元化的原則了。建構式數學曾出現類似問題，值得大家警惕。球員兼裁判式的編譯與審定委員，若同時又擔任學測中心或大考中心的委員，則角色定位與利益迴避問題就更為複雜，應該有明文限制，否則其中的利益糾葛恐將引起國人質疑，甚至有違反專業道德與國家法紀之虞。
另外，教科書審定過程中若存有特定的價值觀與意識形態，則容易造成「民間統編本」必須符合國立編譯館審查委員的特定標準才能通過。於是書商也只好無奈地修正以迎合國立編譯館委員的要求。如此一來各版本間多元特色的可能性能夠發揮嗎？因此，有人質疑我們才剛脫離了統編本的桎梏，難道又要再陷入另一種僵化？
3.教科書市場機制與非法行銷活動
據估計，教科書市場每年約有二十億元的利潤，各家廠商競爭相當激烈，教科書業者的非法行銷活動時有所聞。其中有人違法（如賄賂學校單位），也有部分的廠商違反了教育專業的行銷方式（如提供教具）。教科書市場是個「以量取勝」、「集中化明顯」的市場，因此，若讓非法行銷手段的業者得利，豈不是危及到教科書的品質嗎？
4.參考書價上漲，家長負擔大
教科書開放後，書商在自由市場的競爭下為了取得市場的占有率，於是壓低教科書價格，卻轉嫁給參考書，造成參考書價的高漲。由於參考書的設計是配合教科書的單元，用了某一家的教科書勢必也多會選用同一家的參考書。而書商透過這種「交叉補貼」的方式謀求高利，其實是對學生受教權的一種傷害。經濟條件較差的學子們，必定較無力負擔昂貴的參考書，在學習的表現上可能就較趨劣勢；階層分化的情形會愈來愈明顯，階級複製的無奈將會愈牢不可破。
5.課程銜接的混亂
九年一貫課程的精神在於「課程統整」，然則目前教科書各領域的編輯和審查來自不同團隊，教材的一貫統整和九年一貫的基本精神已自相矛盾。加上學校選用制度的不同，以致各年級、各領域有可能使用不同的教科書，使學校整體課程淪為不同版本的大拼湊，勢必影響教學效果。以民國九十二年（2003）第一次接觸九年一貫的國中一年級學生為例，綜觀坊間各家版本所出的社會科教科書，雖在編輯大意中均註明「本書依照教育部九十年一月公布之國民中小學九年一貫課程暫行綱要社會學習領域綱要編輯」，但細看目錄與課程內容，令人感覺與舊版本只是「換湯不換藥」。所謂的「統合」和「統整」，不過是個口號。下面謹就目前坊間主要三家編有社會科教材的七年級教科書版本為例，來看其中所呈現的問題（見下表）：
表5-3 A、B、C三版本之社會科教材比較表
資料來源：劉忠整理
從上表中，我們可以明顯地看出，所謂新版本的社會科教材，不過是舊版本內容拆解組合的遊戲罷了。我們可以將之「重組」如下：
表5-4 A、B、C三版本教學進度表
資料來源：劉忠整理
從前面兩個表中，可以看到Ａ版與Ｃ版談的都是台灣史，標題雖有異，惟內容大體無二；但Ｂ版也許是以時間為切斷點，忽而談世界史，忽而又講中國史，猶如多頭馬車同時並行。對於專研歷史的老師而言，尚可從中找尋關聯，但對一個才剛上國一的學生又將如何區分？豈不混淆？並且國一新生對歷史毫無概念，以「專題史」的模式編排課本是否恰當？另外，同樣是國一學生，第一學期有的學校學台灣史，有的上中國西洋史，如果遇到轉學該如何適應？教育部一再強調「不放棄每一位學生」，卻在教材的編審中，將許多學生的權益給拋諸腦後。
更何況，如此的編排方式，就是九年一貫課程所謂的「統合」嗎？把原本一學期一冊課本的內容，縮減成一本書中的一、兩章，難道就可以稱為「統整」嗎？誠如某個大出版商在其網站上張貼一張「建議」課表，其上註明：「親愛的老師，本頁面所提供的是『分科教學』的排課建議，是依循原有科目分工的教學模式進行協同教學。」觀其細目，原來是在一週內同時講授第一章、第二章、第三章的第一節，第二週起再教這三章的第二節……以此循環下去。諷刺的是，一本教科書翻來翻去，仍不脫傳統的分科模式，而這樣竟能從事所謂的「協同教學」。如此的統整方式，除了「整」了老師，「整」了學生，其實看不出教改的目標與精神何在。
國中本身的「多元」已經造成許多問題了，如再牽扯上高中的「多元」版本，則更是問題叢生。在過去，高中歷史是國中歷史的再深入，因此高中生的先備知識相當充裕，教師授課較不至於有嚴重落差。但在新教材啟用後，國中的社會領域由三科合併成一科，課文內容因而大幅縮水、簡化。然而到了高中，則不但三科「復活」，更增加了「文化史」的教材，不但難度上大為增加，並且出現嚴重的銜接問題。
這個問題，在盧建榮教授所著《從根亂起》（2002）一書中有一針見血的批判。盧教授說：
……百分之九十以上的教科書使用者根本不選讀歷史系，何苦把非歷史系的預備隊員操死，換來他們對歷史科的痛恨，進而仇視呢？這個權勢集團手握大權，根本不理會愈來愈少的優秀人才願意選讀歷史系的現實。（p.137）
這就是目前高中歷史科教育所面臨的困境：教科書內容雖號稱「多元」，但仍無法脫離「綱要」，使得編寫者先受綱要的束縛，再遭審查者的驅策，其所生產的「產品」，無可避免地成為艱澀而又枯燥乏味的「論文」。歷史原該是充滿趣味、探究人心的科目，可惜在大學教授們的「專業」之下，把高中歷史寫成了「專史」，在學生尚未具備充足的先備知識前大行整合，無怪乎學生歷史成績逐年下降，對歷史的興趣也在灰心喪氣中逐漸磨盡。而這些高中生都還是在國中舊教材下培養出來的學生，兩年後九年一貫政策推行到國三，實在令人不敢想像屆時國、高中教材落差，將會帶給這群高一新生多大的痛苦與傷害？
6.教師評選教科書之專業能力不足
在長期由政府負責教科書編輯的制度下，教師缺乏選用教科書的經驗；教科書的學術研究較少，且師資培育機構並未開設發展課程、選用教科書的專業課程，造成教師選評教科書的專業知能明顯不足。有鑑於此，民國九十二年（2003）苗栗縣以集中投票方式選定全縣統一教科書版本；而嘉義縣也擬訂統一選書作業，由地理位置鄰近的學校共同討論決定統一版本，以減少轉學、更換版本的困擾。不過，也有反對者表示，如此一來將違背教科書開放多元化的初衷。
（四）中小學教科書開放的爭議
首先，九十一學年度（2002）的第一學期，由於教科書的價格問題，以及時間緊迫，出版商編書壓力相當大，引起社會各界的關注。其中最被廣泛報導的，就是教科書編審機制的不健全，導致內容疏漏、銜接及科目內容等問題。還有不當利益回饋，市場逐漸被幾大出版社所壟斷。在此情況下，民國九十一年（2002）十月底，立法院教育及文化委員會曾決議，要求國立編譯館恢復編印中小學教科書的業務，並要求民間業者停止編寫中小學教科書。這樣的提議主要是針對教科書開放後一綱多本的亂象，但由於民間編寫教科書是有法可循的，教科書的開放編訂、審查政策，主要是依照教育法第八條第二項：「國民小學、國民中學之教科圖書由教育部審定，必要時得編定之。」所以要求民間停編，於法於理皆不合。
其次，在教科書審定的過程中，通常是由各學習領域的課程專家和教師（至少三分之一）及行政機關代表組成，並經學術機構和地方政府推薦後遴聘。因此到民國九十一年底（2002），各學習領域的教科書，包括國小一、二、四年級及國中一年級共受理六百零六冊，而通過審查的約有二百八十六冊左右。教科書從申請審定到通過約一百八十到三百天，並且時間有縮短的趨勢。在審查過程中，主要是由審查委員會依教科書進行審查提出書面的報告，再由編輯委員進行修訂。此過程中引發的問題如下：
1.一綱多本，增加學生的負擔
經初步統計，每種領域的教科書均編有三種以上的版本，每本都存有差異；因此，引起教師與家長的憂慮。由於現行的基本學測是統一考試，許多家長就會購買很多版本以求安心。
2.書價高，中低收入家庭購買困難
統編本時代，國小一年級國語科課本為三十元；九十學年度（2001）審定本為一百零七元，雖然九十一學年度（2002）以共同供應方式壓至六十一元，但仍多出一倍，並且每本教科書都有附帶的參考書。因此每學期需要五百多元，對中低收入家庭來說，是一個相當大的負擔。
3.內容疏漏，學習階段寬鬆引發銜接問題
例如部分教科書中，在文字上、時空背景涉及的理念概念，以及統計數字的錯誤均相當常見。另外，由於九年一貫從小四及國一開始，有家長便擔心孩子跳躍式學習，使得銜接困難，還有各校版本不一，對轉學生及家長都造成恐慌。
4.教科書選用問題
由於學校有權選用教科書，出版商為爭取學校採用，便出現免費贈送教具的行為，已經逾越了教科書公平開放的情況。
5.恢復統編本之分析
立法院雖然提議研修國民教育法相關條文，也透過公共論壇來謀求社會上的共識；不過出版業也不甘示弱，提出國家賠償的意見。
由於開放民間教科書所衍生出來的社會爭議，目前立法院及各界出現要求國民中小學教科書恢復統編本的呼聲。以下謹就全面統編本、全面民編、部編與民編併行三種方式之優缺點進行對照：
表5-5 「統編本」、「民編本」、「部編與民編併行本」之比較
資料來源：92.3立法院公聽會法制小組彙整
至於在一綱多本引起的爭議方面，主要在於「綱」的本身。綱要如何寫得具體明確、淺顯易懂，並有良好的銜接，為根本的問題。由於目前沒有法令規定國民中小學參考書市場，加上參考書與教科書兩者的出版權緊緊聯繫，因此出版商利用版權閉鎖的方式，迫使其他出版商無法出版相應的參考書，形成市場由特定出版商獨大壟斷，不僅造成家長與學童選擇教科書時缺乏多元選擇，參考書的價格亦居高不下。因此有立法委員提議，參考書的使用應透過修訂國民教育法與著作權法，使其能正式納入法規管理的範圍。統編本和審定本兩者比較之後，前者編排較有系統，後者因為各家版本不同，容易造成銜接問題。另外，教師也指出審定本教科書內容過於簡單，對學生沒有挑戰。除了教科書之外，也包括整個學習內容、授課時數、課程均被壓縮。教師缺乏時間加深課程，造成整體學生素質在這兩年明顯下降。此外，也有一些國小主任反映，統編本與審定本教科書的確有距離，尤其在數學課本中最為明顯。統編本教科書編排循序漸進、按部就班；審定本則層次不夠明顯，有跳著編排的現象。
而高雄某完全中學校長反應，由於學區內三所國小使用的教科書版本不同，因此學生升上國中之後，教師教學銜接困難，第一次段考之後，三分之一學生英數兩科不及格，有三分之二學生放棄英文。由於十一家民間版本的教科書難易度不同，學生程度參差不齊，導致教師教學非常困難。此外，過去統編本教科書編審較為嚴謹，內容是依照教育部頒布的課程標準（而非課程綱要），比較具有連貫性和系統性；學生只要按部就班學習，就可以培養基本能力，程度不至於太差。也有人認為民間教科書編寫太過於簡單，內容出錯，過去的統編本較沒有此類問題。也有校長建議，目前教育部是一本一本審訂中小學教科書，將來可以一次審訂六本，讓教師可以了解三個年級教科書的全貌。
另有家長會指出，目前出版社呈現兩大三小的局面，到民國九十四年（2005）之後有可能成為一家獨大的情形，那麼會不會變成另類的統編本，值得觀察。此外，目前國小與國中每本教科書規定的磅數分別為八十三磅及八十磅，不但重量過重，包裝也略嫌過度。有的教科書的教具鮮少使用，但仍必須配合購買。因此，在這種情形之下要使學生書包減重，根本就是不可能的任務。
有人建議參考日本教科書的製作方式。日本不僅使用法規嚴格限制審查者、編書者、選用者分開，並把所有審查的教科書及被評審的意見都向社會公開。例如：從一九九九年起，在全國設立八個公聽會場展示這些教科書。哪個版本的教科書是否合格？而合格的理由又是什麼？都清清楚楚寫出。這種公開化、透明化的作法，不僅讓選書者有合理的參考，而編書者亦不可隨意為之。
誠如上文提到將來兩三年民間出版社只會剩下最大的一家，教科書市場可能會走向寡頭壟斷的局面。在這種情形之下，應該去如何制衡？值得考量。另外，對於教科書的統計測驗，某機構曾在民國九十一年（2002）九月及十月針對一千多位民眾進行調查，發現有92%的民眾認為在目前的教育體制下，參考書對現今中小學生相當重要；另外有64%的民眾認為參考書漲價是書商不堪教科書損失下的轉嫁；此外有43%的民眾認為如果不買參考書會影響小孩的成績；也有80%的民眾認為參考書調漲對於家庭經濟有所衝擊，且不容小覷；另有86%的民眾認為教育部應主動調查並且遏止教科書、參考書的漲價行為。因此，教育部在統計教科書市場之後，在九十一學年度（2002）第一學期議價的結果，總值約有十八億，其後全面開放約有二十億的市場，如果加上參考書，一年也有十四億至十九億的市場。在教科書開放民間版本的問題中，是否能透過修法而另外恢復統編本？九年一貫課程中民間審訂版之間的差異如何銜接？教科書的價格是否採聯合議價或是壓低價格的方式進行？如何建立公平合理及買賣雙方能接受的教科書計價制度？這都是需要進一步去討論的。
最後，目前教科書市場占有率在未來可能會萎縮，並且形成壟斷的現象。如何建立各學習領域的教科書評鑑指標，讓審查機制更為完整？教材領導考試，考試引導教學，是否因為教科書一綱多本的現象而增加家長學生負擔？學力測驗應扮演何種角色？參考書是否應納入國民教育法的規範，由公權力介入而降低其售價？此外，教科書錯誤百出，由撰稿、編輯至審查機制如何加強？這些都是值得注意的問題。另外，鄰近國家對於國民教育課程改革，尤其教科書等問題，是否可以作為參考經驗，都值得有關當局留意。