台灣地區師資培育政策之檢討與展望
周祝瑛 (2009)。台灣地區師資培育政策之檢討與展望。中等教育季刊第(60)卷第3期
周祝瑛 政大教育系教授
摘要
面對近年來少子女化趨勢，與師資培育多元化後所衍生的種種供需失調與品質維持等問題，如何以多元、創新、與具有前瞻性的角度，來針對當前的師培政策進行全面評估與檢討，可說刻不容緩。本研究擬對照1994年前後的師資培育相關政策與法規，從中彙整出台灣目前師資培育的困境，如: 師資養成的過程、教師資格檢定制度，以及實習制度等方面。另外，作者嘗試從近十多年來師培機構在種類與師培生人數的變化上，來檢視師資多元化之後在量與質方面的重大衝擊。最後，針對師資培育多元化後所面臨的少子女化社會與教師供需失衡等挑戰，提出幾方面建議，期望在學童人數逐年遞減中，透過整體師培政策之檢討，能夠真正培育出具有教育熱忱與專業素養的未來教師。
關鍵字：師資培育、少子女化、培育管道多元化
A Critical Review on Taiwan Teacher Training Policy and Prospects
Chuing Prudence Chou
As a result of the new teacher training policies issued in 1994 , a more diversified and open system was put in place with the hope to improving quality of prospective teachers in Taiwan. Nevertheless, in recent years,like many countries in the West and East, Taiwan has encountered the trend of a drastic declining birth rate which has limited the possibility of recruiting new teachers due to the shrinking numbers of new school entrants. This study intends to review teacher training policies and practices in Taiwan before and after 1994. How these teacher training-related policies, laws and regulations, have brought about many changes to campus profiles, including the conflicts and dilemma between the new and the more experienced teachers, coupled with a great discrepancy between teacher’s supply and demand. It is hope that through an overall review of the current teaching training policy, suggestions can be made in the aspect of policy-making which will help preparing better prospective teachers.
壹、緣起
隨著1987年的解除戒嚴，國內教師的培育制度也產生了重大變革。在戒嚴時期，曾經有所謂的「師資第一，師範為先」的口號。當時，台灣的師資培育是採取一元化的閉鎖模式，由各個師範院校單獨培養。由於師範教育負有重要的政治社會化的任務與功能，因此，由「師範教育法」來規範整個師資培育內容，包括：所有教師的培育、進修、計畫招生、師範生公費、教師在職進修等。各師範院校在課程上除了重視專業培訓，也加強民族精神教育。當時不但所有的師範生有公費補助，畢業之後也有工作保障。這樣的設計，一方面提供國內中小學師資安定的環境，另一方面也能夠讓師資培育機構樹立聲望與地位，有利於吸引當時優秀的人才。儘管如此，師範院校所能夠培育的各科人才仍相當有限。一方面師資培育機構不能滿足許多教育工作的需要，加上當時大學畢業生對從事教職亦有強烈意願，因此配合改革聲浪，採取自由市場的理念來規劃師資培育。
解嚴之後，接著1991年春通過「終止動員戡亂時期」，而後在國內逐漸走向民主開放與政黨政治的轉變過程中，以往師範教育負擔精神國防、配合執政黨政策的角色備受批評。因此，從1992年國會改選之後，來自於立法院及大學教育改革團體要求廢除師範教育法的聲音愈來愈強烈。終於在教育部與審案的立法委員協商下，於1993年十月，以「師資培育法」取代過去的「師範教育法」，並且於隔年(1994)立法院三讀通過。台灣實施了將近四十多年的師資培育制度，從此改變過去負有政治任務、精神國防的形象。然而從上述的快速立法過程來看，當時師資培育政策歷經如此重大的變革，可說國內各種新興政治勢力及既得利益者之間的一種政治妥協與制衡的結果。
因此，整個師資培育法是在民主開放初期所產生，也是各方勢力競逐協商下、倉卒通過的產物。當時的師資培育法具有以下特色 (伍振鷟，2002；吳清山，2002)：
一、培育管道多元化:
以往國中、小教師主要由師範院校及少數綜合性大學如:政治大學教育系等機構，開設教育選修科目來培養；現在開放給一般大學均可以申請教育學程，參與國中、小學師資的養成工作。
二、師資培育以自費為主:
改變過去以公費培育師資的方式，除了少數就讀師資類科不足的學系，或是畢業之後自願前往偏遠地區服務的學生能擁有公費之外，其餘都是自費。
三、教師資格採用檢定制
以往師範院校學生四年結業後，分發至中小學實習一年並及格者，便可登記成為合格教師。而現在修畢師資職前教育課程、教育學程或教育系培養出來的學生，大學畢業後必須實習一年 (1994年至2003年實習為一年，而後改為半年)，並經檢定及格後才能取得教師資格。
四、師資培育改為「儲備制」
以往師資採取公費而且是政府計畫培育，每年所需人數由政府來控管師資供需數量；現在則由各大學院校各自培育，採取自費的儲備方式，並非人人皆可找到教職，而是藉由市場機能調節師資的供需。尤其透過市場競爭、達到「供過於求」的情況，來選拔優秀教師，解決學校中長期存在不適任教師的問題。
五、中小學師資培育改為合流培育
有鑑於過去中小學師資係採分流培養方式，如：師範大學培育中等師資，師範學院培育小學師資。而現行師培法則放寬規定，讓師範大學院校可設中小學學程，培育中小學師資。至於一般大學的教育學程或師培中心則是修足中小學合流學分（目前的規劃是五十個學分），加上實習與檢定之後，即可同時取得中小學教師資格。
然而，當時在各校先後實施新制師培後，各師培機構卻遭遇以下的困難 (周祝瑛，2003)：
一、各大學中教育學程師資不足，難以安排合適課程，尤其是分科教材教法與實習的部分。
二、類科分散，經費負擔重。
三、除教學與實習之外，又要辦理地方教育輔導與在職進修，增加學程教師的負擔。教師市場開放，有許多學生不像過去由公費培養的情況下，比較不具有確定感；許多學生只是將修教育學分作為增加就業機會，而非真正具有教育熱忱。
四、教育學程本身是否能與四年師範院校的環境薰陶相比擬，在敬業精神方面是否能持續過去的師範生，值得探討。
至於在實習制度方面，主要出現以下問題（歐用生，1996）：
一、 實習輔導的整體規劃主要是由師資培育機構負責，但是由於各大學缺乏資源與誘因，往往是靠私人關係尋覓特約實習學校，未能制度化。
二、若干特殊科目的實習教師無法找到合適的輔導老師。
三、師資培育機構，尤其是一般大學的教育學程，受限於師資不足與經驗不夠的因素，因而加重現行任教教師的工作負擔。
另外，一般大學教育學程的實習教師也有別於傳統教育體系下培養出來的教師，進入學校之後造成學校生態的改變。一方面這些年輕世代為各校帶來多元的聲音、能力與參與，但是同時也對於比較保守的學校生態造成相當的影響，甚至出現扞格不入的情況。在敬業精神方面，也與現職老師的期待出現落差情形。到了2002 年7 月「師資培育法」又重新修訂，其中新制與舊制師資培育最大的不同，在於實習與教師資格檢定方式之改變（吳武典，2004a）， 各大學除了須成立「師資培育中心」外；教育實習課程由原來的外加式一年改變為內含式的半年，並且不再支給每月八千元的實習津貼；原先初檢和複檢程序，改為必須參加國家級的「教師資格檢定考試」，通過後才能取得中小學或幼稚園合格教師證書。
總之，自1994年實施師資多元化政策後，改變了國內過去一條鞭、封閉式師範培育的方式，同時也為中小學校園生態帶來新血。隨著當時各大學面臨高教資源緊縮的困境，許多大學紛紛以設立教育學程，來增加本校學生出路的情形，甚至後來出現師培機構流於浮濫的情況，每年培育數萬師資，在僧多粥少的情況下造成就業困難，流浪教師充斥的人力浪費等後遺症。因此，透過自由市場機制來開放我國師資市場，是否真有助於整體師資水準的提升，仍有待觀察。
貳、師資培育多元化的變化
如前所述，師資多元化無非是希望透過市場競爭機制，來提昇中小學教師的品質，然而全面開放後卻出現許多意想不到的異化問題，值得注意。以下謹就1994年以來，師培機構的種類與數量等變化予以呈現:
一、師資培育機構的種類變化
我國過去十多年間師資培育機構的數量，整體而言是持續增加的，從1997 年的49 所，至2006 年的75 所，九 年間增加了26 所師資培育機構。整體而言，師資培育機構分為三種類型 （圖一）：
第一種為「師資培育學校」，是指師範大學或是教育大學而言，此種類型的師資培育機構變化不大，唯 2005 年台南師範學院、台東師範學院、嘉義師範學院改制為一般大學之後，師資培育學校的數量從12 所減少為9 所。
第二種為「師資培育系所」，是指一般大學經教育部核可之後所設立的教育相關系所，其設立教育系所之目的是為了培育師資。師資培育系所於2003至2005年呈現巨幅變動，從18所增加至33所，之後又從33 所縮減為9 所。然而，未被教育部核定為師資培育系所之學校，大部分被歸類為「師資培育中心」，因此整體數量上並未呈現巨幅變動。
第三種為「師資培育中心」，是指一般不具有教育相關系所之大學，經教育部核可之後所設立的師資培育機構。此種師資培育機構是三種類型之中，數量增加幅度最明顯，自1995 年的23 所至2006 年的57 所，11 年間增加幅度為147.83%。
圖一 各類師資培育機構數量增減情形
資料來源：中華民國教育年報 (2007)，國立教育資料館。
二、師資培育人數變化
自1995 年開放師資培育多元化之後，師資培育人數呈現逐年擴充的情形，從1995年的9,719人至2002年的20,274人的巔峰狀態。換言之，這段期間師範校院的招生數逐年減緩，教育學程的招生卻是大幅增加。直到2004至2006年，師資培育人數開始呈現大幅萎縮之情形，尤其是學士後學分班，而師範校院之招生也逐年減少（參見圖二）
圖二 各類師資培育學生人數變化情形
資料來源：中華民國教育年報 (2007)，國立教育資料館。
參、師資培育多元化後遭遇到之社會挑戰
由上述師培機構種類與師培生人數變化上，可看出師資多元化之後在量與質方面都產生重大的衝擊。茲分述如下:
一、 師資培育供需失衡
一九九四年以後，師資培育朝多元化發展，透過教育鬆綁，解除過去長期的教育管制，讓一般大學也可以培養教師。這些改革無非是希望在教師培育方面引進市場機制，透過自由競爭機制，從而提昇教師素質，也一圓許多非師範系統的青年學子擔任教師之夢。然而，如同前面的廣設高中、大學政策之後所衍生的一連串問題，師資培育制度多元化之後，也出現了許多後遺症，包括：自由市場機制是否適合應用於師資培育與教師進用這一方面？尤其後來各大學教育學程開設太多，造成儲備教師數量供過於求，再加上學齡兒童人數下降，教師市場需求減少等錯綜複雜因素，出現流浪教師等問題。雖然教育部已經透過評鑑機制，要求各大學減班，但整體師資培育生在面臨就業極端競爭，與僧多粥少的情況下，不但造成教育資源的浪費，許多優秀青年不得不選擇轉行，幾年之後恐將影響整個教師行業的新陳代謝，甚至出現找不到優良教師的窘境，中小學的品質如何保障與提昇（吳武典，2004b & 2004c）？
另一方面，如前所述，實施師資培育多元化政策，原是希望提昇國內師資水準，引進多元來源，鼓勵大學開設國中小教育學程或教育學分班，增加培育人數，為中小學校園生態帶來新氣象。然而卻因未考量到即將來臨的人口少子女化趨勢，加上缺乏長遠的人力需求規劃，以致在短短幾年內大量開放師培學程及人數，造成機構浮濫，人員參差不齊，又影響到原先師培體系的定位與品質（如：師範校院功能的萎縮），形成舊的問題未解，新的問題不斷衍生的局面。儘管教育部目前已經著手進行減少師培生數量的政策，但錯誤的政策已造成數萬名準教師流浪街頭，這些人該何去何從？在此過程中，許多原先的師範校院為求自保，紛紛轉型為教育研究大學，儘量縮小大學部招生，減少師培學生人數，改成立在職教師進修的研究所，從事教材、教法研究、學校行政管理等研究；也有的師培體系致力培養學生的第二專長，提昇其競爭力等。另外由於市場的不景氣、師培機構的不受重視，讓考進師範體系的大學生感到心灰意冷、毫無鬥志，以致真正熱忱的年輕教師愈來愈少。將來即將出現的教師短缺潮，如何找到現在這群充滿熱忱、願意等待的準教師們？也許在師培學生「數量」減少了之後，但相對的「品質」能否提升不無問題。師資多元化所衍生出的流浪教師問題，所帶來的後果不只是這幾萬人的失業與教育資源浪費而已，更有可能影響到10年後學生教育的品質！唯一令人稍感欣慰的是，行政院通過教育部「國中階段精緻國教發展方案」，將促使國中小班化，自2009 年8 月起，國一每班人數逐年降低，預計每年約可增聘 200 多名新進教師（韓國棟、江慧真，2008）。
二、少子女化的衝擊
目前許多國家皆出現出生人口下降問題，他國的因應政策值得作為我國之借鏡。例如: 歐洲面臨少子女化問題的國家甚多，如：法國、德國、芬蘭與愛爾蘭等，影響教育結構甚深（歐姿秀，2007）。儘管如此，多數國家在面臨少子女化的現象時，師資培育卻朝向建構完善的幼托整合與教學實習等機制，透過精緻化的師資培育過程提升師資，甚至提高中小學師資學歷至研究所程度（林新發、王秀玲、鄧珮秀，2007），以此來面對少子女化之問題（王瑞壎, 2008；高正忠，2005；周祝瑛，2005；柯貴美，2002）。尤其，德國在面臨類似出生人口銳減的衝擊，除了強化社會福利制度，在師資培育改革上，首先將師資培育中心定位為跨院系之一級學術單位，整合研究、發展、執行與協調等跨領域功能（楊深坑，2007）。另外，將職前師資課程和實習加以融合；以學分制來銜接師培生學士與碩士課程；全面建立師培課程與實習課程模組化；並實施各大學師培學程與中心之評鑑與認可等工作（王瑞壎，2008楊深坑，2006）。
除此之外，日本自1990 年代以來即針對少子女化與高齡化的危機提出相關對策（翁麗芳編，2004）。至於當前日本師資培育改革的重點為：在大學階段強調提升師培課程素質，開設「教職專業研究所」等。在處理不適任教師問題上，透過行政配套措施，實施更換教師證照制度，藉以淘汰不適任教師，保障教師素質（楊思偉、陳盛賢、江志正，2008）。
而台灣在面臨少子女化的情況下，又是如何因應？首先，台灣的人口下降比率在近五、六年來才開始受到重視，如1963年出生嬰兒為42萬人，1971年38萬多人，1998年開始低於30萬，2001年26萬多人，2007年不到20萬人，其中15到49歲的育齡婦女，每千人才生1.1名嬰兒。最近10年前後差了近10萬新生兒，對教育帶來不少衝擊，如平均每年已減少9,000名小學生，未來7年間至少需減少1,100多班，學校因而減班，出現增額教師，影響新進教師的錄取機會。同樣的，這十多年來歷經學校數量與招生人數擴張的大學校院，也即將面對同樣的招生不足的問題 (蔡銘津，2008；楊艾俐，2005）。
三、 隔代教養與新台灣之子的挑戰
相對於國內少子女化的趨勢，另外因為經濟、家庭等因素所造成的隔代教養，也是最近的新興問題。據統計，台灣6歲以下小朋友是隔代教養者達45萬人，6歲以上隔代教養者更高達80萬人，總計125萬人。這些孩子有許多生長在弱勢家庭，加上經濟與家庭問題，導致很多生活在貧窮與犯罪邊緣，自小缺乏文化刺激與良好的照顧，其人生將很難再「翻身」，因一進小學就需面對M型社會的嚴峻挑戰！
此外，新移民女性的子女則是台灣社會另一個新的社會人口組成。根據《中華民國教育統計》指出（參見http://www.edu.tw/files/site_content/b0013/son_of_foreign_97.pdf），96學年新移民之子在國中、國小就學人數統計，首度達到10萬3千6百人，其中新移民之子的家長之一為中國大陸籍者最多，約占36.2%；其次為越南籍與印尼籍。以縣市別來說，台北縣的人數達1萬7千多人，居全國之冠；其次是桃園縣的1萬1千多人。這四年來國中小學生數從284萬人降為270萬7千人，新移民之子人數則從4萬6千多人成長到去年的10萬多人，占所有國中、小學生人數的比例從1.6%增為3.8%。遺憾的是，這些新移民之子始終在「素質較差」的刻板印象中，尤其這些孩子因新移民女性語言的不同，導致其子女也因語言的不同而有障礙及遲緩，再加上這些家庭多偏處於沿海及邊遠地區，屬於學習環境的弱勢。因此，他們在學校適應的問題，包含了來自身心狀況、智能、語言、文化、家庭社經地位等因素的影響。根據研究顯示，新移民之子在身心障礙及資優比率都較高，學業表現也出現兩極化現象，是特殊教育需關注的對象。因此，除了協助新移民女性的識字外，相關教育與文化融合問題，也應成為中小學教師培育的重點（柯貴美，2002）。
肆、師資培育政策未來發展與建議
為了回應上述社會變化的挑戰，各國莫不致力於培育具備多元專長的優質師資，培養符合小班且精緻化教學的教師，以提升學生素質。目前台灣社會正面臨「少子女化」、「人口文化多元」及「高齡化」等挑戰，尤其是出生人口降低問題，已對各級教育就學人口造成重大影響，衝擊著國內教育（羅德水，2005)。反觀台灣地區的師資培育養成課程仍未能適度回應上述社會發展之需求，多侷限在許多傳統的領域中，比較缺乏多元、新興的專業，如: 培養與結合心理諮商師、特殊兒童物理治療專長、多種外語、網路學習、及閱讀等多樣化的跨領域專長，以因應新一代學生的網路學習等需求 (林新發、王秀玲、鄧珮秀，2007；周祝瑛，2008）。至於在國內家庭結構急劇轉型、隔代與單親教養日漸增多、外籍配偶子女人數增加與學生問題與需求多樣化（如M 型趨勢）之下，藉著少子女化趨勢來降低班級人數、增加教育投資，引進具備多元專長的師資，對於其他國家文化、語言、價值觀之異同有所了解，能夠欣賞不同的學生家庭背景，懂得尊重文化的差異，才能朝向教育精緻化與優質化發展。對於目前政府朝刪減班級數量與裁併邊遠地區小校方得作法，值得斟酌，因已導致各中小學為顧及教師人數與班級配課等問題，避免聘足正式教師員額，改以代課教師等做法，讓原本的師培問題更雪上加霜等後遺症 (蘇進棻，2008)。
總之，教師行業在台灣仍然是許多年輕人嚮往的行業，然而現存師培制度已無法因應快速的社會變遷，尤其是在面對少子女化、九年一貫課程、教師員額不足與流動、甚至不適任教師尚難資遣等問題。如何讓師培機構回應社會需求，而更新原有組織架構、功能定位、實習制度，尤其是與課程與教學等方面之改革有待進一步加強，以便吸引有心之年輕人加入教師行業。另外，整體師培政策需考量長期國內師資供需及新陳代謝之問題，尤其應突破目前學校員額編制概念，仿效國外正式教師之外尚包含各類不同功能、專長之教師，或派遣或短期契約式教師，發揮靈活運用之功能。另外，對於現任教師，如何加強在職進修與教師證書更新一事，則需要更細緻之設計與法制化，以繼續保持現任教師之敬業精神與專業素養。
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