邁向十二年國教?!

---由繁化簡的高中職免試入學方案

周祝瑛(2009)。邁向十二年國民基本教育--由繁化簡的高中、職免試入學方案。教育資料集刊42期

政大教育系教授 周祝瑛

            【摘要】

     本文旨在探討十二年國民基本教育以及高中職免試入學方案之內涵。首先檢討教改政策後之高中多元入學方案，評析其實施至今之優缺點以及所引發的爭議，藉以探討高中多元入學的實施成效。由於現行之高中多元入學方式無法有效減輕學生之升學壓力，因此，教育部積極於研擬十二年國民基本教育，成立教育部升學制度審議委員會，規劃高中職免試升學草案，擬分為三個階段實施，並預計自101學年度起，逐步擴大以全區招生為辦理範圍。最後，本文釐清十二年國民基本教育與九年義務教育之異同，並以其他實施十二年以上國民教育之先進國家做為借鏡，說明我國實施十二年國民教育之重要性與迫切性。

關鍵詞：高中多元入學方案、十二年國民基本教育、高中職升學制度。

Toward a Twelve-year Basic Education Program in Taiwan !?

[Abstract]

      The main topic of this study is to review the twelve-year basic education program and its possible impact on Taiwan education. First of all, the paper reviews the development of multiple-phased high school entrance program taken place in 2001 and analyzes the pro and con of the program. Owing to the increased entrance exam pressure, the Ministry of Education initiated a twelve-year basic education program with the hope of providing more educational opportunities to teenagers and alleviating exam pressure.

Key words: multiple-phased high school entrance program, twelve-year basic education, high school entrance exam. 

壹、多元入學管道之緣起

近年來在我國推動的多項教改政策中，聯考制度的廢存始終備受各界矚目，多數人認為這個制度是導致我國中學教育無法正常發展的原因，因此改革高中職與大學的入學方式，往往成為重點 (黃炳煌，1997)。例如民國八十四年「中華民國教育報告書」中明示：「改進高中入學制度，建立多元入學管道」，八十五年開始研議規劃「高中學校學區制」的構想，八十七年分別發布「高級中學多元入學方案」及「高級職業學校多元入學方案」， 九十學年度廢除聯考制度，合併高中 高職與五專三管道成為高中多元入學方案，實施，透過「國民中學學生基本學力測驗」 (簡稱國中基測)作為入學門檻，以此改變傳統用聯考成績篩選分發方式，希望導引國中教育正常化（周祝瑛，2003）。

 然而高中多元入學方案實施迄今已八年，當初規劃的各種多元升學管道仍以國中基測量尺分數作為分發篩選之依據，其他多元能力評量 (如在校成績等)參採比重偏低，申請入學名額比例較少，高中職混合選填志願，基測量尺設計鑑別度受質疑，登記分發兩次基測成績擇優採計等措施，造成明星高中升學競爭壓力加劇，高職申請入學名額報到率偏低，學生未能適性選讀高職類科，學生補習競考第二次基測人數仍多，升學考試仍然宰制國中常態教學等問題。尤其原來期以基測評量作為能力檢定門檻，以申請入學導引適性分流，以多元管道實現多元選才等理念，並未落實 (教育部，2009) 。

 回顧十多年前教育部規劃的「高中多元入學管道」原本包括六項：（一）基本學力測驗分發入學，（二）推薦甄選入學，（三）申請入學，（四）自願就學輔導方案分發入學，（五）資賦優異及特殊身分學生保送入學，及（六）直升入學等六大管道。其中為了維持原來統一考試的公平性與公信力，採用「國中基本學力測驗」及「考招分離」來肯定學生平時的努力，並讓各高中自選招生方式，自訂招生標準，來增加大家對多元入學的信心。因此，在原先的規劃中，國中基本學力測驗只是一個用來檢定國中畢業生基本能力的門檻，不是高中入學招生的主要依據。不料，八十九年多元入學管道公佈之後，各校強調在校各項成績，造成升學壓力加劇，於是一名台北縣永和國中陳姓學生在報上投書，指明由於國中入學六個管道中，都需採在校成績，增加學生的負擔的說法，立即引起整個社會廣大的迴響。教育主管當局在面對當時輿論的壓力下，最後決定取消採計國中在校成績，使得國中基本學力測驗變成入學的唯一依據（郭昭佑，1999）。雖然國中基測每年舉辦兩次，學生可從中選擇成績，較好的一次作為升學的標準，但這樣的調整，已影響國中基測原本的定位，成為所謂的「超級大聯考」。從九十年參加基本學力測驗的人數來看，從三十萬六千人、二十九萬九千人，到今年（九十八）的31萬5408人，如此大規模的考試，變成全台眾所矚目的制度。這樣的轉變，最重要的原因是整個社會仍然充斥升學主義、分數主義至上的概念，並且懷疑在校成績的公平性，認為國中在校成績，因為班際、校際之間的差異，評量缺乏標準，尤其是教學不正常與成績不客觀，容易造成偏差（王震武、林文英，1996）。因此教育部在當時的輿論下，只好取消採計在校成績。

貳  從六項簡化為三項升學管道

對於上述升學制度的大轉變，究竟是歷史的必然，還是歷史的偶然？在高中多元入學方案受到輿論的壓力後，八十九年八月份將原先的六項升學管道簡化為高中、高職及五專的三項多元入學管道（流程如圖一）:

（一）甄選入學：

每個學生只能向參加甄選招生區，單一學校或聯合甄選委員會報名。經主管機關核准設立的音樂、美術、舞蹈、戲劇、體育等特殊才能班，及各單科的高中及高職、海事、水產、護理、藝術同業類科等，可以採取跨區的報名，招考的學校可以依據招生的科別，學生在校的才藝表現，綜合表現或特殊事蹟等評量。並且視實際的需要可以就實作、口試、小論文、表演或術科等方式

選擇辦理，但不得加考任何學科紙筆測驗。

（二）申請入學：

各校除以基本學力測驗分數為申請依據，並採用學生在校成績（限直升入學及入學方案、特殊才能及優良品德、綜合表現等表現）。各高中職也可依據地緣關係，提供鄰近國中若干名額。這項申請入學方案主要是採用書面審查方式辦理，不得辦理任何形式的紙筆測驗。

（三）登記分發入學：

以學生當年一次國中基測分數為依據，並於登記分發報名時選擇一個登記分發區參加分發。至於各高中職入學管道招生比例，高中部分登記分發以當年新生中的70%為登記對象。如果同時學校採取上述三種方式分發，則登記分發比例就可降至60%。而高職主要為登記分發根據上述招生名額的40%為原則（教育部， 2002）。

以下謹藉由圖一說明高中、高職及五專的多元入學管道。

（一） 高中職多元入學方案

目前採計國中基測成績做為入學的申請依據，如前所述，入學管道有三：(1)甄選入學；(2)申請入學；(3)登記分發入學。

（二）技職體系多元入學方案（包括五專、四技二專及二技）

以五專多元入學方案為例，採計國中基測做為入學的申請依據，入學管道有二：甄選入學及登記分發入學，由北、中、南三區之五專聯合甄選委員會或私立五專自行辦理（技職校院入學測驗中心，2008）。

圖一 高中、高職及五專的多元入學管道

參  傳統聯考 vs. 多元入學方案

謹以圖二來說明及比較傳統聯考制度與多元入學方案的優缺點。

圖二、聯考制度與多元入學方案之比較

肆、多元入學方案之主要爭議

  從上述各階段與各類型學校的入學方式，可以看出其中的複雜程度。儘管多元入學方案具有多元的選才效果，以及避免完全以筆試定江山的問題，但實施八年以來，也遭受不少的質疑與批評，如：九十一學年度（二○○二）的國中基測國文科不考作文乙事，引起社會上許多反彈聲音。當時不考作文的主要原因是認為，一般家長質疑作文的評量的標準受閱卷者主觀影響較大；其次，人工閱卷太趕，因為這兩次的基測中相隔不到兩個月，尤其又是三十多萬人的考卷。第三、認為作文的評分標準不一，不容易看出學生的程度。因此，九十一學年度廢除原有的作文考試。結果這項做法影響了全國國中學生的作文能力，以致連中研院院士都提出質疑與批評（自由時報，91年7月17日）。對於國中學校的作文課程，以及國文教師的教學時數與導師制度，都出現一些負面現象。更重要的是國中生的語文能力是否會因此而下降？當時都備受爭議，於是自九十五學年度（二○○六）試辦加考作文，於九十六學年度（二００七）又重新恢復國文科作文考試迄今。

其次，我國的多元入學管道主要是參考美國的多元入學方式。以美國為例，美國公立初中到高中通常為免試入學，雖然部分學區仍保留少數精英式高中，需要以考試方式來遴選優秀學生，絕大多數的高中都是在學區內申請就可以入學。由於美國高中的主要型態以綜合高中為主，輔以部分的職業技術學校、另類學校（Alternative School）與磁性學校。綜合高中能夠滿足學生升學與就業的需要，而私立高中的學生大概只佔全美國高中學生的百分之十，以升學為主，較注重入學成績的比較，加上需要面談、推薦信、初中成績單、品德與社會關懷度等考察。所以基本上美國學生升入高中並不像我國一樣需要入學考試。由此可見，我國國內的多元入學其實仿效美國制度，但兩國的國情不同、升學條件不一：

（一）       以台灣國中畢業升學情況來說，台北地區只有五分之二的國中生能夠升入公立高中或高職就讀，尚有五分之三的學生需選擇私立學校或就業，而私立學校的學費又比公立學校高出四五倍之多，資源也不如公立學校豐富，這種情況與美國初中生幾乎是百分之百可進入公立學校，相當不同。

（二）       由於美國幅員廣大，各個學區之間距離相當的遙遠，所以大部分其就讀高中都在其自己的社區中就讀，不像我國城鄉教育資源差距大，尤其是都會區，地狹人稠，以學區制度來說，恐怕會有一些問題。

（三）       美國的申請入學推薦函十分重要，可以考核學生歷年表現，如果學生表現不佳，推薦函的公信力就不足，對於未來該校的高中名額也會縮減，因此各高中在處理時，都相當戒慎恐懼。美國文化中，相當重視個人參與社會的態度與表現，鼓勵高中生參加社團與社區服務的情形相當普遍。對台灣來說，由於升學主義，使得高中生所學非常狹隘，平時又不習慣於參與社團社區服務，在整個推甄過程中，學生的資料、紀錄是否為真實的表現不無疑義。

此外，高中職多元入學經常遭受「多錢入學」的批評。以推薦甄試為例，由於整個甄選的過程，與過去的考試制度不同的，其中加入許多考試技巧、資料準備、學生特殊才能…，因此家庭的因素變得更為重要，對弱勢家庭子女、弱勢族群相當不利（張錦弘，2007，11月26 日）。另外，舉辦的時間、口試的過程也免不了會有人情的介入，影響了原來入學制度的公平性。

    這幾年來的多元入學方案中，發現家長們的衝擊相當大，認為在新的制度下，孩子求學的環境，並沒有使他們壓力減輕，功課依然沉重（張細富、葉連祺，2004）；而學校的教育花樣百出，也是家長苦不堪言的地方。目前家長對教育改革信任不夠的原因，多元入學方案其實是一個重要的項目（吳武典，2005）。根據一項調查統計（台灣教育長期追蹤資料庫，2006）元入學方案對國中生的功課不但沒有獲得紓解，反而有一再增加的壓力。甚至高達到九成必須參加補習。從這些國中家長的反應中可看出，在升學主義下，學生所面對無數次的小聯考，更甚於過去一次的聯考制度，尤其是教改的整個目標與方向雖然都標榜著孩子求學的美景，實際上實施以來，所遭遇的困難相當的大，反彈聲也不少。例如：九十五年消基會公佈國內消費者痛苦指數調查中，教育學習的痛苦指數竟然分別與「居家及住屋 」與「醫療」並列前茅，包括：教科書、補習費、媒體等的商品教育學習類等，都是造成消費者痛苦指數的來源 (消基會，2009)。

伍  現階段教育部十二年國教相關規劃

    有鑑於上述的升學壓力不減 於是近年來重新研議十二年國教的可能性，畢竟自民國五十七年（一九六八年）實施九年國民義務教育四十一年以來，國人素質有顯著的提昇。但因升學主義與社會價值的影響，造成國中教育不正常化發展。於是在李煥、毛高文執掌時期（詳見表一），開始積極研議延長國民教育計劃，稱之為「延長國教初期計劃」。由下表可看出，延國民教育年限似乎是一種趨勢，但過去對十二年國民義務教育雖然多有討論，然而在細節部份並沒有完整的規劃，且每每因為教育改革運動者的反對及財務困窘等因素，而停留在紙上作業階段，甚至改採其他替代方案，如後來實施十三年的「自願就學方案」即是其中的一項實驗。

目前，教育部推動十二年國教有幾個理由：第一是教育基本法中規定「得視社會需要，延長教育年限」，延長國民教育基本年限是法律規定；第二、為了減輕升學壓力；第三、開展學生潛能，提供適性教育機會；第四則是促進教育機會均等，讓更多清寒學生享受教權，進而也相對提昇國民素質。然而要進行十二年國教的推動，其涉及的議題相當複雜，除了預算經費的問題外，尚有其他：高中職的學區劃分，入學形式、師資培訓及課程整合問題，公私立學校問題及明星學校存廢等等，這些都需經過事先縝密的規劃協調。因此，教育部曾透過無數專案進行相關研究，包括成立現階段的教育部高中職升學制度委員會等單位。

推動十二年國教必須針對理念與體制、經費負擔、制度與實施模式及教學和資源等部分加以仔細研議。其中相關之十二年國民基本教育先導計畫，迄97年12月止，已先後實施「加額補助經濟弱勢私立高中職學生學費」及「高中優質化輔助方案」等17個方案（教育部，2009），因此希望民國一○一年能全國實施。

表一、我國歷任教育部長推動十二年國民基本教育之沿革 

資料來源：取自教育部十二年國民基本教育資訊網http://140.111.34.179/about05_evo.php

  然而教育部原先預定於九十八年開始實施十二年國教，但因其中涉及問題甚多因此在九十七年五月政黨輪替後，成立三個永續發展委員會，其中之一為教育部升學制度審議委員會底下的升學制度委員會，初期先以「國民中學學生免試申請升學實施方案」方案來銜接十二年國民基本教育，施初步規劃草案如下(教育部，2009):

1 、學區規劃:

十二年國民基本教育學區劃分以現行高中職15個登記分發區為依據，且根據：（一）學校之類型 (如高中、高職、公立、私立)；（二）資源均衡分配（學校數量及招生容量）；（三）生活機能考量 及（四）通學車程遠近，以此研議，訂定學區劃分依據。

2、非強迫入學:目前推動延長的國民基本教育（十五歲至十八歲）指的是非強迫入學（非義務）的普及入學 、 低學費教育。

3、實施期程

分為三個期程漸進推動如下：

一、     實驗試辦期：98-100學年度，以自願試辦之招生區、適性學習社區或學校主動提出試辦計畫辦理；由各主管機關訂定相關鼓勵措施。

二、     擴大辦理期：101學年度起，逐步擴大以全區招生為辦理範圍。

三、     全面實施期：配合十二年國民基本教育之全面實施，於全國各地推動高中職免試升學。

現行方式

圖三 高中職五專入學管道簡併圖

資料來源: http://140.111.34.182/download/980416_proceedings3.

四、 入學方式

 本草案擬合併「高中及高職多元入學方案」及「五專多元入學方案」之申請入學、甄選入學及登記分發三種入學管道，成為以免試申請入學為主，考試登記入學為輔之入學方式，詳如上圖三。

  其中各主管機關需依地區及主管學校之發展特色，積極輔導轄屬學校逐步擴大辦理免試申請入學，並以最小比率辦理考試登記入學為原則。

五、配套措施

    有鑑於擴大辦理免試申請入學的複雜性，目前考慮到的配套措施包括：

一  成立性向探索實作評量及心理測驗專責機構，提供各地政府、學校相關測驗工具及試務諮詢服務，並受委託辦理招生試務作業。

二  結合地區教學資源，辦理性向探索課程，作為國三學生選擇高中職、及五專之參考。

三  加額補助私立學校學生學費，縮短公私立學校學費差距。

四  持續擴大推動高中職學校優質化方案，加強社區高中職校與社區內國中之垂直教育合作機制，體現中等教育六年一貫優質之理想。

 五  加強社會宣導及溝通機制，建構多元價值體系，期能達成學生適性分流、因材施教之目標。

    最後，如在校學習表現以能力取代知識，積極扶助城鄉落差、文化不利或弱勢族群等之教育機會，配合研修高中、高職暨五專多元入學方案等相關法規相關單位正研議中，期望能在近期內實施並有良好成效。

陸  結 語 

 儘管上述的討論與政策，都是圍繞在希望透過高中職免試升學，來推動十二年國教，不過，究竟什麼是「十二年國教」？與「九年義務教育」有何不同？仍需加以釐清，一般而言，國民教育具有「義務教育、免費教育、強迫入學、就近入學及等量同質」等特性。國民教育是培養健全的國民的一個重要途徑 (蔡文山，2005)。許多先進國家也在進行國民教育年限的延長，但大多會先考量到整個國家社會的發展需要才去推動，因為國民教育的延長，一方面固然可以增加國民的基本能力，讓教育更加正常化，促進教育機會的均等，進而提昇全民的素質和國家的競爭力；但，也可能造成在政治上，政府過度介入人民教育選擇權的後遺症，像北韓可說是最早實施十二年國教的例子，然而如果缺乏相對的配套措施，貿然延長國民教育，除非有特殊的政治目的，否則後果將不僅是增加國家和人民財政的負擔，下一代的教育水準，乃至於未來的國力也可能受到嚴重的考驗（周祝瑛，2003）。

另外，根據聯合國教科文組織（United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization, UNESCO）教育統計中心2005年報告顯示，2002/2003年主要國家義務教育年限從9年到13年不等，如表二。德國是義務教育最長的國家，在13年的義務教育中，包括普通義務教育與職業義務教育，即6-10歲的基礎學校教育、10-15歲中學教育及15-18歲的後期中等職業教育。（UNESCO, 2005）。

資料來源：“2002/2003 Education statistics,” UNESCO, 2005. Retrieved August 5, 2005, from http://www.uis.unesco.org/TEMPLATE/html/Exceltables/education/compulsory.xls.

 此外，依據聯合國教科文組織2006年統計，在該組織198個會員體中，計有46個國家已實施超過10年以上的國民教育。另2006年世界經濟論壇全球競爭力，排名前26名之半數國家是實施10年以上非義務、低學費之國民教育。為迎頭趕上國際教育潮流、提升國民素質、增進國家競爭力、促進教育機會均等、縮小教育落差、紓緩升學壓力，我國確有實施十二年國民基本教育之迫切需。在目前我國政府財政吃緊的狀況下，倘使政府所提出的十二年國教是依據上述條件來定位，無疑需花費更大的預算成本，甚至發生經費排擠效應的問題。所以有學者建議，應不妨將十二年國教定位為一種權利而非義務，強調「免試」、「免費」、「非強迫」，然後逐步規劃、循序漸進落實。

其次，是法源基礎的問題。雖然「教育基本法」中第十一條明定，國民教育應視社會發展需要延長期年限。然而前台北市立師院吳清山院長，曾就十二年國教的法規問題表示，由於實施十二年國教影響層面相當廣泛，若只是用教育基本法作為延長國民教育的法源基礎，其實是不夠的，必須在原有的國民教育法當中，重新制訂十二年國教的規定。

此外在師資規劃方面，也將會面臨現行高中、職及綜合中學的師資整合問題。雖然教育部在試行初期仍將採行綜合高中、普通高中、高職三軌並存方式，但如何對三種學制課程加上調整，規劃共同核心課程，來加強基礎能力的提昇，以利於不同學校系統之間的銜接? 將是一大挑戰。目前在教育部的規劃中卻未提及，其實理應進入實驗階段的九年一貫課程與未來十二年國教課程之間的關係，以及課程如何兼顧學生的升學和就業需要的具體做法（周祝瑛，2008）。

學校體制的改變也是實施十二年國教後的必然結果，未來高中、職及五專的型態走向如何？而綜合高中和完全中學及其他類型的學校，又將如何進行統整？未來學區的劃分又將如何規劃？城鄉差距和教育資源分配不均的情形又將如何解決？增加私校補助與廢除明星高中是否就能徹底解決升學競爭途徑？這樣的方式是不是有可能降低教育水準？至於往後學生人口下降的比例、現行高中職容量，甚至加入ＷＴＯ國外學校來台設校及招生的競爭壓力，都是需要長期通盤的考量和全面精準的評估。

總之，從十二年國教的研議過程中，我們可以發現政府的若干迷思，值得國人加以注意。首先是認為延長教育年限，即教育量的擴充，就等於提昇教育素質，達成教改目標。其實教育質量的提昇，不能只憑延長教育年限或增加教育經費，尤其切忌政策臨時插隊或朝令夕改，以免影響已在推動的、具有持續性的教改措施。例如：九年一貫課程才剛推出不到兩年、高中職社區化不論其正當性如何也仍在如火如荼地試辦；綜合高中與完全中學的實施成效仍備受質疑；而國中自願就學方案在實施十三年後終於走入歷史…，這些改革措施的林林總總仍有待更進一步的落實、修正與評估，如果延長十二年國教達到高中職免試入學，在資源與師資培育上必須更加妥善的研議規劃與執行，以減少全國各級教師與家長的忙亂與準備不及！此外，延長國民教育年限，是否意味著人民受教選擇權利的相對被剝奪？政府對人民控制力的延伸？這些疑慮尚有見仁見智的看法。根據研究顯示（蘇建勳。2001），世界上許多競爭力排行前幾名的國家，主要是因為教育品質優良，可以培養出眾多具創意的研發人才，而不僅僅是中等教育在學率的多寡。這也就是為什麼全世界將十二年國教列為義務教育範圍的不到十個國家；反觀早已延長十二年國教的北韓，則是基於政治統治考量，與提高國民競爭力的理想無關。

 另外，教育部也宣稱，希冀十二年國教可以讓國中生免試及就近升學、使國中教學正常化、解決升學壓力等問題。然而眾所週知，教育問題多樣而複雜，更何況延長十二年國教茲事體大，不僅牽涉到社會發展條件及國家經濟負擔等問題，更關係到教育資源分配的公平性及全體國民的受教權利。對於如此影響深遠的教育政策，教育主管單位應就相關議題再作更縝密周延的討論及規劃，而非倉促推出實行，讓不可知的後果由無辜的學子們來承擔。未來若有意實施十二年國教，必須要研擬相關的配套措施，且最好在社會上引起廣泛的討論。至於相關的措施，包括教育之外其他部門也需通盤納入考量，避免牽一髮而動全身，好讓政策的負面影響減至最低，如此全民才能真正享有高中職免試升學與十二年國教帶來的益處。

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