全球化潮流中的台灣高等教育
周祝瑛著 台灣政治大學教育系教授
壹、前言
在全球化（globalization）的過程中，台灣高等教育的發展面臨了前所未有的衝擊，無論在改革議題、法令與規範的制訂、人力培育目標與市場供應、教育素質的提昇與高教資源的有效運用、大學與社會的互動以及終身教育體系的建立等各方面，無不受到全球化潮流的影響。
正如世界體系（the world system theory）學者華勒斯坦(Immanuel Wallerstein)（2001）所主張的，全球化不是一個現代才有的現象，早在五百年前即已展開。全球化是一種高度異質化的現象，涉及到政治、軍事、經濟、文化、移民、環保等不同領域，各有重疊與差異。全球化主要由跨國性的經濟和工業組織所推動，亦即資本主義的世界性擴張。資本主義全球性擴張導致了跨國企業林立，對全球提供及推銷特有的商品、服務以及消費模式。這些跨國公司所關注的主要是商業利益，而非人類社會的福祉。目前各國市場的開放自由化和政府權力的鬆綁、放權也是全球化過程中的一項特色。在此潮流下，眾人認為市場規律總是對的，國家干預反而不可取。這種主張全球化理論的新自由主義經濟學者，以一九七０年代的美國經濟學家弗里德曼（Milton Friedman）為代表，影響所及使得許多國家政府根據上述主張制訂政策，在各國普遍實施分權、減少國家干預、促進貿易和資本的自由流動，以及將公共部門私有化、民營化等一連串措施。
根據全球化的觀點，長期以來視為公益事業的教育機構，由過去國家稅收補助性質轉為由使用者付費的觀念所取代，尤其是在高等教育領域，更加主張由學生負擔較高的學費，而非政府負擔高教投資。各國高等教育機構淪為生存競爭而推陳出新，為搶佔市場而日趨商業化。在全球化的潮流下，高等教育的發展面臨了前所未有的市場化與大眾化的挑戰。
根據研究（楊銳，2001）指出，全球化對高等教育造成的影響甚鉅，主要形式如下：
1.經濟實用主義盛行
首先在教育上過度強調經濟效益，完全從實用角度來衡量高等教育的發展與成效。傳統的大學理念被貶抑，大學的發展被簡化成配合經濟發展需求的職業訓練所，教學中強調應用性學科及研究成果，大學的品質淪為以數量（包括論文數、研究出版項目數量、畢業生人數、就業率等）論高低，忽視了大學人文素養及社會責任等原有的教育價值。於是，為了求生存與發展，大學與產業界間的夥伴關係（partnership）日益密切，大學科研成果轉向市場應用，幾乎成了不可避免的潮流。難怪美國高等教育學家克爾（Clark Kerr）數十年前即呼籲，高等教育內部將出現嚴重的分化與支離破碎現象，傳統的人文學科與基礎學科終將面臨困境。
2.大學出現財政危機
在全球化的過程中，大學人數迅速增加，在各國政府對高等教育的公共投資不斷緊縮下，逐漸出現高等教育財政危機。於是公立機構必須轉向仰賴學費、各界捐款及企業投資等；大學的研究、教學與社會服務將更趨向符合市場化需求。隨著大學市場化潮流下，原本大學財政的自主程度相對縮小，過去的學術獨立情況有所改變；大學行政主管必須負起募款的責任；教師之間也為了尋求資源而日益競爭。至於學費不斷的調整幾乎成為常態，甚至有些大學最後成了有錢階層的專利品。
3.透過網路進行全球化教學
隨著電腦資訊的日益發展，遠距教學成為高教的新興市場。網路化教學、空中大學已成為各大學積極發展的領域。如同管理大師查克（ Peter Drucker）所預言，目前的大學校園將在三十年之內全面消失。儘管上述說法備受爭議，但即使是英、美等先進國家，也無不大力發展教學的網路化。儘管並不是每一個國家都能負擔得起昂貴的網路教學設備，而且在收費上容易形成不公平的問題，但這似乎是全球趨勢。
4.高等教育的質量有可能逐漸失控
在全球化商業的帶動下，原來獨立自主的學術追求逐漸受商業利益所影響。在國際上高等教育財政困難的今天，許多先進國家無不大力擴張高等教育出口，向各地推銷其教育產品。例如到各地舉辦留學展、提供留學簽證、招收海外留學生就是一例。因為如何吸引海外留學生幾乎已成為各國高等教育財政收支的重要來源之一。因此，工業化國家的大學積極地開設海外學位課程，尤其在世界貿易組織（WTO）的簽訂下，開放高等教育的市場幾乎成為各國教育談判的主要議題之一。
總之，全球化夾帶著資本主義自由市場的威力，不但改變了傳統高等教育的角色與任務，迫使教育從過去公共財變成了消費財；隨著西方強國的教育輸出，教育文化被殖民化的情形更加明顯，中心與邊陲國家的相對地位差距擴大。同時各國政府也在市場導向與財政緊縮壓力下，逐漸對大學鬆綁放權，並減少經費補助。全球化對高等教育的影響可說是正負面兼而有之。
參、台灣高等教育之改革
台灣高等教育的發展與改革正隨著全球化趨勢，朝著如何調整政府補助、增加大學社會關聯性及提高教育品質的方向邁進。以下僅就近年來高等教育改革的背景、策略及問題等方面，加以討論。
（一）改革背景
根據香港大學羅文華等人的研究（Law, 1996；王瑞琦,民86年），八○年代以來，台灣高等教育的改革，主要源自一九八七政治解嚴之後，台灣人民要求政治的參與呼聲增強，教育鬆綁的觀念逐漸普及，高教入學人數的急遽增加等因素，造成大學結構須重新調整；另外，一九九四年台灣大學法的修正公布，更促成大學必須加速改革的腳步。
回顧四十多年來，台灣教育政策的發展一直都是以「配合經濟發展」與「維持政治上的控制」作為最高的指導原則（羊憶蓉，1995）。在這種政治控制和經濟規劃的束縛下，台灣的高等教育（尤其是大學的運作）長期以來可以說是自成一個封閉體系，其中的教學與研究活動，仍是依照國家所訂定的報酬體系（reward system）在運作，並不需考量或回應來自社會的需要或挑戰。如此的情況，使得台灣的大專院校在教學與研究的內容上，偏重理論的傾向，與產業發展需求出現脫節現象。隨著近年來台灣民主化的發展以及經濟轉型的挑戰，產生了高等教育社會關聯性失調的問題，「高學歷、高失業」的現象成為社會關注的焦點，高等教育的內容和發展方向被迫必須全面而根本的予以檢討。在一連串教育改革行動中，以一九九四年九月成立的「行政院教育改革審議委員會」（簡稱「教改會」）最受矚目。從一九九四年九月至一九九六年十二月止，「教改會」共提出四期教改諮議報告書及一份總諮議報告書，對於台灣高等教育提出朝向「人本化」、「民主化」、「多元化」、「科技化」與「國際化」五大教育改革方向。
（二）改革策略
近年來台灣高等教育的改革當中，也可看出以下幾個重點：
1.調整大學、政府間的關係，包括行政、資源與辦學等方面的變化。
2.朝向大學市場化的趨勢，加強大學研究的應用上轉移，以及對企業等在科研補助經費與人才市場方面的依賴。
3.加強高等教育多樣性的發展。
4.提升大學品質與教育理念。
5.配合國際化與全球化趨勢，加強大學資源的有效分配與運用。
（三）遭遇問題
近年來，台灣地區高等教育的改革面臨了以下的問題（楊深坑，1998；楊瑩，1998；戴曉霞，1998）：
1.在大學的目標與功能定位上
長期以來大學的教育目標，經常隨著國家建設與經濟發展而有不同的規劃，大學教育本身的自主性目標反而受到忽略。即使在新的大學法中仍可發現大學目標缺乏全人發展的取向，亟需重新檢討。至於在大學的功能方面，多數大學仍以轉型為綜合大學主要目標，以致造成各校功能定位的不清、資源浪費、無法發展各校特色的情況。
2.大學與政府的關係
在大學朝向自主化過程中，由於各校對大學自主與教授治校的概念不同，所採取的方式也各有差異，導致學校決策運作效率的低落，徒生爭議。此外，教育主管部門與大學之間的權責協調，尚未建立良好的規範模式，致溝通管道不甚順暢。
3.高等教育資源如何有效利用與分配的問題
高教資源除了在人文與理工領域、公私立大學之間資源分配不均外，各大學辦學績效尚未納入政府財政補助之依據；此外，由於政府經費緊縮，公私立大學學費節節上升，影響中低收入家庭子女的受教權，教育機會不均等的問題時有爭議。
4.高等教育改革朝向市場化的問題
高等教育市場化的結果，固然能夠提高競爭、增加彈性、消除壟斷，並促進社會資源的有效分配，但亦難以避免以下的負面效果（黃俊傑，1997；戴曉霞，1998），例如：大學校長所扮演的學術或行銷角色之間的衝突。大學中基礎與應用學科資源分配不均的結果，形成冷、熱門之分，加上市場資源的競逐，使得學術自主受到左右。此外，對於知識、學位、研究市場化與商品化的導向，大學教育本質的獨立性受到干擾，影響深遠（黃俊傑，1997）。
5.大學入學制度的公平性與合理性
台灣地區大學制度的改革，如：推薦入學、甄試等方案實施之後，最近也引起公平性的疑慮。如何在導引高中教育正常化、為大學選擇合適人才，又兼顧入學管道的合理與公平性，是近年來大學招生制度備受關注的原因。
總之，從高等教育改革的世界趨勢中，可看出台灣高教改革也朝向歐美等國家的潮流，循著「市場導向」邁進。換言之，台灣的教育改革不論是從教育理念的鬆綁、體系的多樣化發展、政府部門的減少干預、以競爭代替管制的概念，並要求與社會需要及市場機能相結合，這種種理念與措施可說受到全球化的影響。雖然一九九六年台灣地區的教改提出人本化、民主化與多元化的構想，希望在追求高教市場化的同時，也能兼顧大學教育全人發展的理想，但如何在追求效率之外還能保有高等教育原有在保存、傳遞、創新知識，與促進個人自覺和自我實踐等方面的重要功能目標，的確是一項重大的挑戰。
肆、全球化下台灣高等教育的因應策略
在全球化潮流下，各國莫不提出以發展知識經濟為主軸的教育改革
方案，尤其仰賴大學為各國培養知識創新人才，加強一國競爭力。回顧台灣九０年代以來的大學教育發展過程，可看出歷經幾大轉變，如：從菁英教育逐漸轉為大眾教育；從經濟建設主導教育目標逐漸轉為符合個人的需求；從就業導向轉成兼顧消費需求；由政府主導轉向配合教育的自主性；從一元的規範走向兼顧多元的需求；更從一次性的就學方式轉成終身教育體系的建立（高教白皮書,2001,頁）。
時值大學面臨全球化競爭與衝擊的關鍵時刻，為了因應新世紀的需求，自一九九九年起，台灣教育部推動了追求大學教育卓越計劃目標。今年（二００一年）七月，台灣更公布了一份『大學教育政策白皮書』，針對目前台灣高等教育的發展現況加以分析，從大學教育質量失衡、資源的排擠、大學運作機制的調整、國際化程度不足、大學與社會互動不足及評鑑機制的有待建立等問題予以檢討，並據此擬訂台灣高等教育近程與中程具體做法及建議，期望在大學角色與功能的定位、資源的籌措與分配、大學運作法治化、人才培育計劃、提升國際競爭力、擴增成人回流高教的機會、追求大學卓越發展等方面，提出政策性的指示及改進措施（曾志朗，民90）。
換言之，台灣當局推動高等教育改格方案，具體內容包括：大學學術追求卓越發展計畫、提升大學基礎教育計畫、辦理大學校院評鑑計畫、大學總量發展審核等一連串振興高教補助措施。同時，在其它科技會議及知識經濟發展的重要會議中，教育主管當局更強調大學應注重高級人才的培育，取消各校齊頭式資源分配方式，重點輔導有潛力的大學積極發展（如今年八月份宣布九所國立大學列為重點研究型大學），並以專案經費重點支援國立大學改善研究所博士班教學及研究設施，以進行跨校性、跨學門領域之學術整合工作，提升高等教育的品質與競爭力。為了因應全球化的競爭，台灣未來大學發展之重點尚包括︰（一）大學的定位與建立特色問題；（二）如何追求學術研究的卓越化；（三）大學資源如何整併；（四）大學行政與教學績效如何提昇；（五）大學國際競爭力如何加強等議題。
總之，為了因應全球化及加入WTO的影響，台灣各界紛紛針對上述高教發展目標，提出具體建議，例如：積極研擬如何更有效的整合資源，建構優勢的教育學術環境︰鼓勵部份大學進行整併及學術合作、策略聯盟等工作，達成最有效的經營規模。另外，在提升國際競爭力方面︰如何加強外語訓練及網路資訊教育，提升大專學生英文能力，增加第二外語成績作為畢業門檻；並推薦七十四所外國大學提供短期語文進修參考；另外，研議銀行開設大學生『國外學習計畫存款專戶』，提供優惠存款利息，協助學生為自己未來再進修儲蓄方案；台灣教育部公費留學考試制度的轉型；加強各大學的網路學習，增加在職人員進修機會等措施，以提昇高等教育的國際競爭力。
伍、結語
如果說全球化是另一種資本主義過渡擴張的結果，則各國加入世界貿易組織（WTO）的行動，則是不得不然的因應措施。對於加入WTO，有研究（高教簡訊，民90.9）指出：各國在缺乏周詳的分析考量下，如果貿然將高等教育列入世界貿易組織控管之下，將是十分危險的事，因為學術機構或其它教育組織、團體與其它商業組織不同，無法比照一般商品。在各國規劃不足的情況下，若干發達國家可在極少的法規限制下，前往任何國家設立大學分校、授予學位和證書，或經由遠距教育，設立教育訓練中心，在他國進行招生。如此一來任何種類的教育產品，均可從一國外銷至另一國，而且大多是由先進國家向開發中地區輸出教育產品。雖然加入WTO之後各國智慧財產的版權、專利權和證照，可獲得更大保障，但各國對於進入其國境內的外國學術機構、課程、學位或產品反而更難有效管制；因為在貿易自由化的前提下，地主國反而有可能因實施國外教育進口管制而被提出違反自由貿易的控訴。因此許多人批評，若將大學管理權授予WTO，將嚴重斲傷學術自治，其中受害最深者，將為開發中國家之高等教育。
在全球化過程中，台灣的高等教育除了備受海外教育機構來台設校的壓力，另外台灣學生前往大陸高校求學，學歷是否承認的問題，也始終困擾著台灣當局。總之，在諸多提昇高教水準的因應策略中，一方面必須堅持大學追求卓越、堅守傳統學術價值的使命；而另一方面又必須面對台灣內外的市場競爭，以及推廣台灣教育經驗的壓力，這一連串問題將隨著全球化腳步而加速發生變化。
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