大學自主 v.s.大學績效？

─台灣地區大學法修訂之研究

台灣政治大學教育系  周祝瑛　

e-mail: iaezcpc@nccu.edu.tw

壹、前言

從一九九０年代，台灣陸續進行各項教育改革以來，迄今已十餘年。其中，固然引進不少好的教育理念與制度，但卻因為許多政策往往從國外移植，忽略其在本土實施的可行性，加上政府部門經常先有法令、政策，再進行基層教師、家長的觀念溝通，於是造成政策立法與執行之間的差距。就高等教育而言，近十年在大學擴張的趨勢下，造成大學生素質下滑、高學歷高失業率等現象；即使引進大學績效及淘汰退場機制，但仍有無數大學因為辦學定位不明而造成招生困難等後遺症。這一連串問題間接促成近一、兩年來台灣大學法的修正。從一九九四年一月五日大學法修正公布，強調保障學術自由及落實大學自治，不過，實施將近十年來，在校園民主機制運作下，仍出現諸多問題，例如：

1.      未明確規定各大學與教育部的關係及權責：一九九四年的大學法對於國立大學在法令上定位不明，雖有憲法保證學術自主，但體制上仍屬於教育部的附屬學校，因此國立大學須受限於政府的人事、會計、預算、審計及採購等各種法令，影響大學學術的發展及競爭力（楊瑩，2003）。

2.      學校行政組織法令限定過於僵化，無法充分發揮大學組織自主的運作功用：隨著時代的演進，許多新興的領域紛紛出現，以目前各大學中出現的組織，如：學系、所等設計，已無法滿足時代的需求，更需要有彈性的學程、領域中心等加以因應。

3.      校務會議雖為學校最高決策單位，卻由於參與會議的人數過多，缺乏共識，因此導致校長有責無權，會議功能不彰等情形產生。

4.      校長由校內教師遴選的結果也形成校內派系對立，影響校園安定等問題。而大學中也因為爭取自治權利而輕忽了自制的機能，使得大學的發展受限於本位主義，多所牽制。

5.      由於大學的評鑑制度尚未建立，因此無法真正落實校務營運的績效責任。

6.      大學學制僵化不符學生需求，尤其是最近提出的大學聯盟與整併等建議皆缺乏法令依據（楊朝祥，2003；董保城，民89）。

有鑑於此，自2003年起，教育部推動了大學法修正草案，世隔多次條文修改，但因各大學的反應聲浪過大，而未獲立法院通過。此次大學法的修訂，一方面是為了因應原大學法所衍生的相關問題，另一方面則是為了配合政府組織再造工程。近年來，台灣在行政院組織改造過程中，曾針對現行的公共任務機構（包括大學）進行全面檢討，其中並採取所謂的「四化」措施，包括：（一）將不應繼續辦理者「去任務化」；（二）適合由地方自治團體辦理者改為「地方化」；（三）不宜由傳統行政機關實施者改為「行政法人化」；及（四）借重民間效能者予以「委外化」（行政院組織改造推動委員會，民92）。在這「四化」的措施中，以第三項行政法人化對於行政機關及公務人員造成最大的挑戰。也因為原大學法實施十年中出現種種問題，加上近年來台灣加入WTO之後，大學面臨出生人口下降及國際競爭壓力下，於是配合政府措施進行大學組織再造工作。

貳、國立大學行政法人化的緣起

一、緣起

從一九九四年大學法修正公布後，當時這套法令主要強調大學學術自主的精神，而到了一九九六年十二月份，由中央研究院李遠哲院長所領導的「行政院教育改革審議委員會」（簡稱「教改會」）中，曾建議設置「高等教育審議委員會」、「大學公法人化」、「學術與行政體系分立」及「建立大學評鑑制度」等。於是二０００年四月教育部重組「大學法工作小組」，擬具大學法修正案，最初訂定「行政法人大學」專章，為日後台灣國立大學行政法人化尋求法源基礎，採取雙軌漸進方式，由國立大學轉型為行政法人，其程序將徵詢高等教育審議委員會與該國立大學之意願後，報請行政院核准取得行政法人資格（引自教育部http://www.edu.tw）。這次草案後因各大學及社會反對聲浪，而由教育部主動刪除「行政法人化」專章及「高教審議委員會」等條文。儘管如此，大學法人化問題仍引起各界關注，值得探討。

隨著許多國家，在政府組織再造的過程中，台灣引進了所謂的「行政法人」概念，針對執行特定公共任務、以法令設有具及公法性質的法人，希望藉由法令的創設，打破以往政府與民間體制上的二分法，在傳統行政機關之外，設置公法性質的法人，讓不適合透過行政機關推動的任務由與一個政府保持一定距離的行政法人處理。一方面可以引進企業經營精神，使這些業務推動更為專業、更強調效能，而不受現行機關之人事、會計、預算等事務約束；而另一方面也能確保公共任務的實施（行政院織改造推動委員會，民92）。在推動上述理念的過程中，出現一些較大的爭議，即是如何去認定那些機關適合、且必須朝向法人化轉型，而轉行後的行政法人如何發揮績效且受到有效的監督等。

二、他山之石

行政院政務委員葉俊榮（2003）曾提出台灣之所以推動行政法人化，主要仿自美國、英國及日本的做法。這些國家在鑑於全球化的競爭下，政府組織需要重新調整，並需要獨立自主功能才能更有彈性。尤其是在面對激烈的國際競爭時，一般公務機關已感到過去的人事會計等制度缺乏彈性，無法因應。於是在面對上述問題，各國大致採取兩種做法，一是把這些公共服務置於行政機關內，但改變會計、採購、監督等做法，但此改變茲事體大；二則是英、美、日等國將特殊部分切割，成為行政法人並具有獨立資格，如此一來牽動的層面較小，效益較大。反觀我國行政法人的推動主要受到政府再造影響。而政府再造有以下三個步驟：（一）組織瘦身；（二）人事精簡；（三）法規鬆綁。目前仍在立法院修正的行政法人草案實際上便是針對法規鬆綁而來（呂學樟，2003）。換句話說，各國在推動行政法人化的背後有雙重目的，一為自治（autonomy），二為績效（efficiency）。行政法人仍屬公法人的一種，只是項目更細任務更明確。例如：在德國有財團法人、公社團法人、公營造物法人；而日本有所謂獨立行政法人；美國的行政法人稱為public corporation；在英國原來稱為agency，後來在行政機關中逐漸走向executive departmental public bodies。在這樣的情況下，台灣提出比過去的財團法人更適合行政機構的「行政法人」一詞。彭錦鵬（2003）曾指出，我國行政法人主要學習英、日兩國制度。英國的executive agency，指的是一種準機關組織，主要是一九八八年英國首相柴契爾夫人提出的「下一步計畫」（The Next Step），將政府組織單位分為：中央政府負責的「政策規劃機關」及採取外包（out sourcing）概念的「執行機構」，這類組織在英國不再稱為行政法人，而稱「執行機關」或「準公務機關」，功能在提高績效並兼具公務機關權利，在用人上可以達到鬆綁之效。

英國經過十五年摸索，逐漸形成文官體系中重要的來源，將近百分之八十的文官都是在這個制度下運作。從英國行政法人化的例子來看，英國的制度有以下幾個特點：

1.      行政法人機構中的執行長是行政法人能否成功運作的關鍵。

2.      機構的運作最終須向隸屬的部會負責。

3.      機構的執行長應盡量採取公開招募方式，非由部長直接任命。

4.      機構的運作必須要有部會及民意的監督。（彭錦鵬，2003）

因此，行政法人主要採取首長制，而首長的任用採公開的聘任制，行政法人基本上仍屬行政機關，經費來自於國家編列預算，其執行績效仍應受到政府監督。此外，行政法人中所晉用的人員，不再具有公務人員身分。在這樣的情況之下，英國以循序漸進的方式進行。由於國情不同，在我國地方自治團體資源分配不均、人才素質差距頗大、民主政治運作良莠不齊的情況之下，是否合適直接讓地方自治團體獨立，設立行政法人？而是改由具有中央目的事業核可的特定任務，才能開放自治團體設立行政法人等，值得進一步討論（彭錦鵬，2003）。

至於目前台灣行政院所採用的「行政法人」一詞其實源自日本的用語。日本在推動大學行政法人化方面，始自一九九九年九月日本政府推動行政改革提案，次年訂定「獨立行政法人通則法」。日本文部省（後改為文部科學省）與相關機關進行調整措施，例如：基於擴大大學的自主性及自立性等，在通則法之下，有關校長的派任、教職員人事、組織營運等事項，制定尊重大學自治的「調整法」或「特例法」。其後，日本前文部大臣又於二０００年五月召開的「國立大學校長會議」上，正式表明日本政府將積極推動國立大學的獨立行政法人化政策，以期國立大學轉行後能提升國際競爭力，促進大學統整合併趨勢。

此外，日本前文部省（後改為文部科學省）亦指出國立大學行政法人化的轉變如下：

日本國立大學法人化前後對照表

資料來源：（http://acnet.org/dgh.）

由此可見，日本國立大學目前正處於獨立行政法人的轉型期，變化很大。日本眾議院在進行國立大學法人法案審查，準備廢止國立學校設置法，將原有的國立大學、大學共同使用機構、國立高等專科學校等加以廢除，轉換成獨立行政法人。然而如此涉及大學體制重大轉變的法案，卻因事先缺乏徵詢大學現場師生的意見，訊息公佈之後，立即引起日本各大學的嚴重關切。二００三年六月日本大學準備會提出一份關於國立大學法人法調查報告中發現，在兩千九百多位大學人員，包括相關行政機構承辦人員和將近兩百位的學生舉辦的投票中，有97%以上反對國立大學行政法人化，只有七十票贊成票。雖然贊成的理由是希望透過國立大學行政法人化來進行大學改革，以提升日本大學研究在國際上的競爭力，讓大學朝向企業化經營，擴大大學研究的範圍，免除國立大學教職員公務人員的資格限制，增加教職員的生涯自由發展空間等；但絕大多數人仍抱持負面看法，認為大學行政法人化之後會讓大學成為行政與企業的附屬，違背了憲法與教育基本法中保障教育獨立與公共性的特色。另外，大學行政法人化是一種從上而下（top down）的經營模式，會阻礙大學的自治與自律活動。在大學學費提高及大學重組合併方面，雖可以得到法令上的保障，但另一方面也使得原來憲法保障中的大學自主受到影響。大學成為行政體系下的一個單位，教職員為了保障工作機會，會朝向競爭模式發展，對此可能影響大學獨立自主的使命及師生關係的信賴程度（http://acnet.org/dgh.）。

因此，日本在二００三年曾針對公私立大學及研究部門，尤其是國內五十五所國立高等專門學校（專科），以行政法人國立高等專門機構法案來作為推動獨立法人的第一步（楊思偉，2003），但在修法過程中，未能善盡告知，致使各大學充滿疑慮，而出現上述高達九成七的大學相關人員反對情形。儘管如此，日本仍於二○○四年正式會面推動國立大學行政法人化工作。

總之，從世界各國行政法人推動的情況來看，不論是英國的執行機構、日本的行政法人、德國的公法人、美國的政府法人（government corporations）以至於瑞典、紐西蘭等國所採取的不同名稱的公共任務重組方式，其最重要的目的就是一方面希望進行上述機構的組織及人事鬆綁，以提升經營彈性。二來能將經營方式由事前監督改為事後監督為主，並輔以績效評量，增加政府資訊的透明度，以強化民眾的監督功能。但各國實施迄今，成效亦利弊互見，完全視各國、各機關部門的條件來決定。

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